При выявлении в ходе осуществления проверки в пределах осуществления муниципального контроля нарушения требований земельного законодательства, за которое законодательством РФ предусматривается административная и другая ответственность, в акте проверки указывается необходимая информация по поводу наличия признаков выявленного нарушения. Должностные лица должны направить копию указанного акта в уполномоченный орган государственного земельного надзора.
Органы местного самоуправления сельских поселений осуществляют земельный контроль в отношении объектов земельных отношений, расположенных в их границах; а органы местного самоуправления муниципального района - только на межселенной территории соответствующего района (п. 3 ст. 72 ЗК РФ).
Такая коллизия должна быть разрешена федеральным законодателем, тем более что и ЗК РФ, и Закон об общих принципах организации местного самоуправления предусматривают, что любые иные федеральные законы, содержащие нормы, регулирующие соответствующие отношения, не могут им противоречить (соответственно п. 1 ст. 2 и ч. 2 ст. 4).
Актуальной проблемой последних лет при осуществлении контрольно-надзорных полномочий стало дублирование со стороны проверяющих органов разного уровня или отраслевой принадлежности. Поэтому в целях недопущения проведения органами госземнадзора и органами муниципального земельного контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя с 2015 г. ежегодные планы проведения плановых проверок в рамках муниципального земельного контроля согласовываются с территориальными органами госземнадзора Постановление Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2014 г. № 1515 «Об утверждении Правил взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный земельный надзор, с органами, осуществляющими муниципальный земельный контроль» // СПС «КонсультантПлюс»..
Порядок взаимодействия различных органов государственного надзора государственного и муниципального уровня устанавливаются обычно Правительством РФ.
При выявлении в процессе проведения проверки в пределах осуществления муниципального земельного контроля нарушения требований земельного законодательства, за которое законодательством субъекта Федерации предусмотрена административная ответственность, привлечение к ответственности за такое выявленное нарушение осуществляется согласно с нормами законодательства.
Следует отметить, что должностные лица, осуществляющие муниципальный земельный контроль (в отличие от государственных инспекторов по использованию и охране земель), не вправе самостоятельно привлекать правонарушителя к ответственности См., напр.: Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 7 июля 2008 г. № 09АП-6115/2008-АК // СПС «КонсультантПлюс»; Решение Арбитражного суда г. Москвы от 29 октября 2010 г. по делу № А40-76180/10-154-413 // СПС «КонсультантПлюс».. Поэтому в случае выявления ими нарушений земельного законодательства они направляют копию акта проверки в структурное подразделение территориального органа госземнадзора по соответствующему муниципальному образованию (при отсутствии такого подразделения - непосредственно в территориальный орган). Указанное подразделение (или территориальный орган) в течение пяти рабочих дней обязано в пределах своей компетенции рассмотреть эту копию акта и принять решение о возбуждении дела об административном правонарушении либо об отказе в таком возбуждении.
Общественный земельный контроль - это деятельность граждан и общественных объединений, других негосударственных некоммерческих организаций, которая осуществляется для наблюдения за деятельностью органов местного самоуправления, органов государственной власти по вопросам принятия решений, предусмотренных законодательством.
Общественный земельный контроль осуществляется в соответствии с положениями законодательства РФ.
Проведенный анализ указывает на то, что в целом выделяют три основных вида земельного контроля в сфере охраны и использования земель: государственный, муниципальный и общественный. Современные социально-экономические условия более способствуют тому факту, что основным, превалирующим видом контроля должен быть непосредственно общественный, так как именно от людей сильнее всего зависит сохранение важных земельных ресурсов страны.
2.2 Проблемы при осуществлении государственного земельного надзора
Однако, нельзя не сказать, что при осуществлении свой профессиональной деятельности государственные инспектора сталкиваются с массой вопросов и проблем. Выделим основные проблемы, возникающие в деятельности надзорных органов при осуществлении государственного земельного надзора.
Для эффективного осуществления государственного земельного надзора необходимо наличие единого целенаправленного механизма планирования мероприятий, направленных на выявление нарушений земельного законодательства. Основным источником информации о нарушениях земельного законодательства, поступающей в органы государственного земельного надзора, являются обращения граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. В связи с чем, деятельность надзорных органов направлена, как правило, на проведение внеплановых проверок по данным обращениям, планирование же осуществляется на случайных выборках субъектов.
К тому же, на эффективность проведения плановых проверок значительное влияние оказывают требования, содержащиеся в Законе о защите прав юридических лиц, в виде возможности проведения плановых проверок не чаще чем раз в три года, которые необходимо согласовывать с прокуратурой, соотнося с проверками муниципального и иных видов контроля и надзора.
Это приводит к тому, что государственный земельный надзор приобретает заявительный характер, тем самым как бы теряется функция государственного органа, направленная на обеспечение постоянного и всеобщего исполнения требований земельного законодательства всеми субъектами Российской Федерации.
Не устранены противоречия в нормативно-правовой базе осуществления государственного земельного надзора, что приводит признанию проверок недействительными и отмене судами принятых решений о привлечении виновных лиц к ответственности.
При проведении проверок и выявлении нарушений требований земельного законодательства должностные лица органов государственного земельного надзора нередко сталкиваются и с определенными правовыми проблемами. Так, норма, указанная в разделе «Оформление результатов плановой проверки» Административного регламента Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по осуществлению государственного земельного надзора Приказ Минэкономразвития России от 20.07.2015 № 486 (ред. от 15.02.2017) 2Об утверждении Административного регламента Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по исполнению Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии государственной функции по осуществлению государственного земельного надзора» // СПС «КонсультантПлюс», о том, что предписание об устранении выявленного нарушения земельного законодательства выдается вместе с актом проверки при выявлении нарушений требований земельного законодательства, противоречит содержащейся в ст. 49 Конституции РФ презумпции невиновности, поскольку виновность лица не доказана в предусмотренном законом порядке.
Кроме того, существуют сложности и в выявлении нарушений на государственной или муниципальной земле - публичный собственник может узнать о незаконном использовании земли спустя длительное время, даже через десятки лет.
В рамках осуществления государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля не всегда удается наладить должное взаимодействие с органами местного самоуправления, муниципалитеты не уделяют необходимого внимания вопросам муниципального земельного контроля, даже несмотря на то, что в соответствии со ст. 15 Налогового кодекса РФ земельный налог относится к местным налогам и напрямую пополняет муниципальный бюджет.
Еще одной немаловажной проблемой, влияющей на эффективность государственного земельного надзора, является кадровая политика государства. Немало постановлений о привлечении к административной ответственности за нарушения в области земельного законодательства отменяются в судах по причине нарушения процедуры или сроков привлечения к ответственности, что говорит о не достаточно высокой квалификации государственных земельных инспекторов. Так, например, имеют место факты, когда сотрудники Росреестра, не обученные навыкам обращения с GPS-станциями и тахеометрами, устанавливают нарушения «на глаз», определяют площадь земельного участка посредством обмера с помощью ручной рулетки по границам фактически используемого земельного участка. В результате нарушения процедуры документирования выявленного нарушения земельного законодательства, в судах постановления о привлечении к административной ответственности по таким делам отменяются.
В тоже время, привлечение высококвалифицированных специалистов на работу в федеральную службу Росреестра затруднено низким денежным содержанием для выполнения работы по осуществлению государственного земельного надзора.
Выделим лишь некоторые проблемы при осуществлении государственного земельного надзора, а также причины и условия их возникновения.
1. Сложности выявления нарушений на государственной и муниципальной земле.
Причины и условия их возникновения: публичный собственник может выявить факт незаконного использования земли спустя длительное время после совершения правонарушения. Отсутствие должного взаимодействия с органами местного самоуправления в рамках осуществления государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля.
2. Заявительный характер государственного земельного надзора.
Причины и условия их возникновения: требования Закона о защите прав юридических лиц о проведении плановых проверок не чаще чем раз в 3 года, их обязательное согласование с органами прокуратуры.
3. Реализация норм ответственности за нарушения земельного законодательства, не высокая доля выполнения предписаний об устранении выявленных правонарушений.
Причины и условия их возникновения: несовершенство и «пробелы» в административном законодательстве, в том числе при выявлении правонарушений, применении мер воздействия и обеспечении неотвратимости наказаний (изъятие земельных участка, исполнение предписаний и устранение выявленных правонарушений). Отсутствие в КоАП РФ составов административных правонарушений за отдельные нарушения земельного законодательства (за снижение плодородия сельскохозяйственных земель, ухудшение экологической обстановки, систематическую неуплату земельного налога).
4. Недостатки в обеспечении деятельности Росреестра.
Причины и условия их возникновения: невысокая квалификации государственных инспекторов, недостаточное материально-техническое обеспечение органов государственного земельного надзора. Нехватка методических рекомендаций и разъяснений по организации проведения проверок и осуществления государственного земельного надзора.
5. Кадровое обеспечение органов государственного земельного надзора.
Причины и условия их возникновения: низкое денежное содержание, отсутствие материальных стимулов для привлечения на работу высококвалифицированных специалистов.
В связи с тем, что вопросы земельно-имущественных отношений и рационального использования земельных ресурсов являются одними из приоритетных в государственной политики Российской Федерации и неразрывно связаны с экономическим развитием страны, то проблемы совершенствования государственного земельного надзора на ближайшие годы, даже десятилетия, на наш взгляд, не потеряют своей актуальности.
Для повышения эффективности осуществления государственного земельного надзора и устранения имеющихся проблем и противоречий в качестве основных задачам следует определить:
повышение эффективности выявления, пресечения и профилактики нарушений законодательства в сфере земельных отношений;
совершенствование нормативно-правовой базы, в том числе применение мер ответственности за правонарушения в области земельного законодательства;
уменьшение случаев самовольного захвата территории и использования земель не по целевому назначению;
стимулирование землепользователей на рациональное и бережное использование земель;
устранение избыточных функций государственного земельного надзора;
внедрение в осуществление государственного земельного надзора современных информационных технологий, в том числе высокотехнологических методов наблюдений.
За последние годы в нашей стране был принят целый ряд федеральных законов, которые внесли весьма существенные изменения в земельное законодательство, в том число предопределили основные направления развития государственного земельного надзора. С принятием данных законов стало возможным говорить о наступлении в развитии земельного законодательства этапа перехода «от количества в качество».
Ежегодно в ЗК РФ, федеральные законы и иные нормативно-правовые акты вводятся поправки и дополнения в целях более оперативного решения вопросов и принятие адекватных мер реагирования со стороны государства на нарушения земельного законодательства. Так, в 2015 году были ужесточены административные взыскания за нарушение земельного законодательства, в частности посредством установления административных штрафов в размерах, кратных в процентном выражении кадастровой стоимости земельного участка.