При этом получение прибыли от использования госимущества закрепленного за учреждением не цель для государства. Более того, из деятельности организации с целевым закреплением имущества вообще не следует, что данный субъект права оперативного управления будет получать прибыль, способную покрывать издержки при достижении целей (исполнении функций), определенных собственником. Поэтому в данном случае, для достижения целей не коммерческого характера, необходимо использование учреждения - организационно-правовой формы полностью или частично финансируемой собственником.
Учреждения можно отнести к классическим видам некоммерческих организаций, им в полной мере присущи оба условия содержащиеся в п. 1 ст. 50 «Коммерческие и некоммерческие организации» ГК РФ, которые определяют признание организации некоммерческой, первое - основная цель деятельности не должна преследовать извлечения прибыли; второе - недопущение распределения прибыли, полученной в результате разрешённой деятельности приносящей доход, между участниками.
Вместе с тем, учреждения как некоммерческие организации на основании п. 3 ст. 50 ГК могут осуществлять предпринимательскую деятельность, приносящую доходы, но «постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям» (п. 3 ст. 50 ГК РФ).
На самом деле, извлечение прибыли в процессе деятельности госучреждения может рассматриваться публично-правовыми образованиями, но исключительно как средство для достижения других целей, а именно целей, основополагающих для государства. Полученная прибыль в данном случае рассматривается не как средство для обогащения, а как средство для достижения целей, ради которых создано учреждение.
В процессе деятельности государственного учреждения речь идет не столько о прибыльности как о первичной и единственной цели созданного юридического лица, сколько о «прибыльности» как свойстве той или иной общественно полезной деятельности. Поскольку приоритеты учредителя - государства, направлены не на любые виды деятельности, а лишь на те, которые будут соответствовать функциям, возлагаемым на него обществом. Иначе говоря, перед государственными юридическими лицами, прежде всего, ставятся «многие социально-экономические задачи, связанные с решением ключевых общенациональных проблем» Савченко В.Е. Государственное предпринимательство в рыночной экономике. М., 2005. С. 81.. Для общества и для государства одинаково необходимы защита жизни, здоровья, прав и свобод граждан, собственности, интересов общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств.
К числу государственных учреждений относятся и учреждения, входящие в систему органов внутренних дел. Как субъект учрежденный государством, органы внутренних дел, осуществляют свою деятельность в сфере государственного управления путем выполнения поставленных перед ними задач. Так, государственное управление осуществляется преимущественно в правовых формах, а исполнительно-распорядительная деятельность учреждений ОВД носит юридически властный характер Гусак В.И. Гражданско-правовой статус городских и районных органов внутренних дел МВД России. Дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2003. С. 89.. Органы внутренних дел действуют по поручению и от имени государства, которое наделяет их властными полномочиями, необходимыми для выполнения стоящих перед ними задач. Властные полномочия воплощаются в их компетенции, которая определяется законами и иными нормативными актами.
В связи с чем, государство на основании:
- Закона Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. № 1026-I «О милиции» Свод Кодексов и Законов Российской Федерации. Т. I. СПб., 2002. С. 771.,
- Федерального Закона РФ «Об оперативно-розыскной деятельности» Свод Кодексов и Законов Российской Федерации. Т. I. СПб., 2002. С. 783.,
- Указа Президента Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. № 209 «О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации» Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 7. Ст. 562.,
- Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации № 927от 19 июля 2004 г. Российская газета. 2004. 21 июля.,
- Приказа МВД РФ № 730 «Об утверждении типового положения о Министерстве Внутренних Дел, главном управлении, управлении внутренних дел субъекта российской федерации» от 15 сентября 2004 г. Российская газета. 2003. 21 октября.,
- «Концепции развития органов внутренних дел и внутренних войск (объявлена Приказом МВД РФ № 145 от 20 марта 1996 г.)», Щит и меч. 1996. 21 марта. и иных нормативных актов, позволяет сформулировать следующие основные задачи, которые призваны решать учреждения органов внутренних дел Российской Федерации:
1. Обеспечение личной безопасности граждан и общественной безопасности, охрана общественного порядка, защита объектов независимо от форм собственности;
2. Осуществление мер по предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений, выявлению, раскрытию и расследованию преступлений;
3. Развитие и укрепление материально-технической базы органов внутренних дел.
В результате государство, в лице органов внутренних дел России, осуществляет предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; выявление и раскрытие преступлений; охрану общественного порядка; обеспечивает общественную безопасность; осуществляет охрану всех форм собственности независимо от субъектного состава собственников.
Для выполнения поставленных задач согласно пункта 10 Приказа № 730 от 15 сентября 2003 г. Российская газета. 2003. 21 октября. за МВД, ГУВД, УВД субъекта РФ в целях обеспечения его деятельности закрепляются в установленном порядке на праве оперативного управления здания, строения, помещения, оборудование, техника, инвентарь и другие, необходимые для осуществления деятельности материальные средства, принадлежность которых устанавливается в соответствии с законодательством Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.
В соответствии с данным приказом учреждения ОВД не являются собственниками переданного имущества. Данное имущество за рассматриваемыми юридическими лицами закрепляется на праве оперативного управления. Оно числится на балансе (проходит по смете) и используется в деятельности органов внутренних дел для достижения поставленных перед ними целей. Полномочным представителем государства в рассматриваемых правоотношениях является Министерство внутренних дел Российской Федерации.
В соответствии с п. 11 Приказа № 730 от 15 сентября 2003 г. и со ст. 35 Закона РФ «О милиции», финансирование органов внутренних дел осуществляется из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, из средств поступающих от министерств, ведомств, организаций на основе заключенных в установленном порядке договоров, а также из иных поступлений в соответствии с законодательством Российской Федерации См.: Бюджет Министерства внутренних дел России: вопросы теории и практики / Под ред. А.П. Опальского. - М., 2002. С. 13.. Так например, финансирование милиции общественной безопасности, в соответствии с Положением «О милиции общественной безопасности» (местной милиции) в Российской Федерации» осуществляется за счет средств: федерального бюджета; бюджетов республик в составе Российской Федерации, краевых, областных бюджетов, бюджета автономной области, окружных бюджетов автономных округов, бюджетов городов Москвы и Санкт-Петербурга; местных бюджетов и средств, поступающих от предприятий, учреждений и организаций, объекты которых охраняются милицией по договорам.
Следует отметить, что имущество органов внутренних дел должно использоваться только по назначению в соответствии с нормами действующего законодательства, определяющими правовой режим соответствующих материальных объектов. Правовой режим имущества органов внутренних дел устанавливается как нормами гражданского законодательства, так и общими, ведомственными нормативными актами.
Помимо выполнения учреждениями ОВД столь важных вышеперечисленных социально-экономических задач, связанных с решением ключевых общенациональных проблем, в правоохранительной системе существует ещё масса учреждений, непосредственной задачей которых не является осуществление основных задач органов внутренних дел. Эти учреждения выполняют вспомогательные, но не менее важные функции, которые, в конечном счёте, обеспечивают полноценное функционирование всей системы в целом Шалайкин Р.Н. Правовое положение учреждений в системе МВД РФ. Дис. … канд.юрид. наук. СПб., 2001. С. 51. .
Например, к юридическим лицам, имеющим организационно-правовую форму государственного учреждения и входящим в систему органов внутренних дел относятся высшие учебные заведения Министерства внутренних дел РФ. Основополагающей задачей данных учреждений является реализация образовательных программ высшего профессионального образования в сфере правоохранительной и других видов деятельности, входящих в компетенцию Министерства внутренних дел Российской Федерации Постановление Правительства РФ «О создании образовательных учреждений высшего профессионального образования МВД РФ» от 17.05.1996г. № 589 // СЗ РФ. 1996. № 21. Ст. 2532.. Названные учреждения готовят будущие квалифицированные кадры для органов внутренних дел, которые в дальнейшем использует правоохранительная система для выполнения поставленных перед ней целей -- целей определенных государством.
Однако, основная задача вуза МВД РФ не связана непосредственно с задачами органов внутренних дел на местах, несмотря на это, вуз может привлекаться к выполнению таких задач. Например, «Высшее учебное заведение МВД РФ может привлекаться к охране общественного порядка, ликвидации последствий чрезвычайных происшествий и другим мероприятиям с согласия руководства МВД России» См.: Положение по организации деятельности военного образовательного учреждения высшего профессионального образования внутренних войск МВД РФ. Приложение к приказу МВД России от 14 января 2005 года № 22.
.
Кроме образовательных учреждений МВД, к учреждениям, выполняющим не основные, а специфические задачи, стоящие перед ОВД, возможно отнести ещё большое количество учреждений. Например, информационные центры МВД РФ, в том числе относящиеся сюда ГИЦ МВД России и информационные центры УВД (названные учреждения выполняют информационное обеспечение всей системы МВД); всевозможные медицинские, криминалистические учреждения и т.д. В рамках данной работы в связи с большим количеством и спецификой деятельности отдельных из них, по нашему мнению, представляется не целесообразным приводить их полный перечень и давать их характеристику, тем более, что информация о некоторых из них не всегда доступна широкому кругу лиц.
В силу того, что в системе ОВД существует большое количество учреждений и сферы их деятельности весьма разнообразны, они могут создаваться для решения различных задач и наделяться разнообразными функциями, на первый взгляд не сходными друг с другом. Однако в целом конечный результат их деятельности направлен на достижение одной цели - обеспечение стабильной деятельности и наиболее эффективного функционирования органов внутренних дел Российской Федерации, а следовательно, и государства в целом.
Говоря о целях деятельности учреждений системы ОВД необходимо учитывать тот факт, что в своей деятельности они руководствуются нормами и нормативными актами, в которых в основном содержатся императивные нормы, наделяющие данные юридические лица властными правами и обязанностями. Но, в тоже время, помимо административных, уголовных правоотношений, органы внутренних дел становятся участниками и гражданско-правовых отношений. Соответственно, в нормативных актах, регламентирующих деятельность органов и учреждений правоохранительной системы, содержатся и нормы гражданско-правового характера. Отсюда напрашивается вывод о том, что специфика возникающих на их основе гражданско-правовых отношений проявляется в том, что они прямо или косвенно связаны с выполнением возложенных на органы внутренних дел и учреждения этой системы задач, направленных на достижение конкретных целей деятельности.
Занимаясь изучением такой формы юридического лица как учреждение и особенностей его деятельности применительно к системе органов внутренних дел Российской Федерации, хотелось бы отметить следующее: в силу того, что типичной организационно-правовой формой выступления во вне для ОВД является форма учреждения, на него в полной мере распространяются правила и нормы гражданского законодательства, определяющего цели деятельности всех учреждений в целом.
В связи с чем, рассматривая учреждения ОВД в рамках права оперативного управления необходимо отметить, что учреждения органов внутренних дел Российской Федерации обладают правами и обязанностями юридического лица. См.: Стамкулов У.М. Органы внутренних дел как юридические лица: Лекция. - Караганда, 1986. С. 10; Фролов А.Д. Юридические лица: Лекция / УВШ МВД РФ. - Уфа, 1993. С. 28-31. Это факт подтверждает ведомственный нормативный акт, а именно Приказ № 730 «Об утверждении типового положения о Министерстве Внутренних дел, главном управлении, управлении внутренних дел субъекта РФ» от 15 сентября 2003 г. Свод Кодексов и Законов Российской Федерации. Т. I. СПб., 2005. С. 785. В соответствии с п. 6 данного положения «МВД, ГУВД, УВД субъекта Российской Федерации, являются юридическим лицом, имеют печать с изображением Государственного герба РФ и со своим наименованием, необходимым для осуществления своей деятельности печати, штампы, бланки, счета … в банках и иных кредитных организациях».