Однако, несмотря на это, основной нормативный акт регулирующий деятельность милиции, а следовательно, и вышеназванных учреждений - Закон Российской Федерации «О милиции» от 18 апреля 1991 года (с послед. изм. от 21.03.2005 г.) Там же. С. 771. не содержит указания, что структурные подразделения милиции являются юридическими лицами. На наш взгляд, это связано с тем, что традиционно органы внутренних дел и милиция, как часть системы указанных органов, рассматриваются в научной литературе с позиций административного, уголовного, уголовно-процессуального, уголовно-исполнительного права, что, в общем, и характерно для анализа такого специфического субъекта.
Вместе с тем, из содержания выше названного типового Положения о Министерстве Внутренних дел Российской Федерации следует, что юридическим лицом может быть не только система органов внутренних дел в целом, но и ее отдельные структурные подразделения.
Действительно, учреждения ОВД, российское законодательство относит к самостоятельной форме юридического лица, под которым в соответствии с п. 1 ст. 46 ГК РФ признается организация, которая имеет в оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.
В юридической литературе имеются и другие, порой несколько упрощенные определения понятия юридического лица. Так, Е. Богатых, под юридическим лицом признает искусственно созданное единство (образование), которое может самостоятельно от своего имени участвовать в имущественном обороте, приобретать гражданские права и обязанности» Богатых Е.А. Гражданское и торговое право. М.: ИНФРА-М, 1996. С. 37..
Однако притом, что учреждения ОВД, отвечают всем признакам категории юридического лица, мы считаем необходимым, выделить ряд специфических признаков, наиболее характерных для исследуемого вида юридического лица.
Организационное единство. Данный признак определяет то, что «предоставленные законом и учредителем, юридические возможности, в пределах организационно-правовых форм существования юридических лиц, формировать систему внутренних организационных связей между элементами, составляющими его конструкцию, с целью обеспечения способности организации выступать в качестве субъекта гражданских отношении» Цирульников В. Н. Признак «организационное единство» и его влияние на правосубъектность коммерческих организаций М., 1998. С. 14.. Другими словами юридическое лицо должно обладать соответствующей устойчивой внутренней структурой.
Организационное единство, обеспечивает, прежде всего, возможность выступления учреждения как единого целого, это гарантируется, тем, что во главе соответствующего учреждения стоят органы управления или же руководитель, наделенные собственником данного учреждения, определенной компетенцией. Органы управления (руководитель) осуществляют внутреннее управление учреждением и действуют от его имени вовне.
С целью четкого регулирования отношений между собственником и созданным им юридическим лицом, рассматриваемый признак отражается в учредительных документах учреждения, что в свою очередь дает возможность добиться максимально действенных результатов в деятельности учреждения. В данном случае можно говорить о сочетании интересов работников учреждения и его собственника.
По нашему мнению, признак организационного единства для учреждений органов внутренних дел выражается в следующем: наличие внутренних подразделений (отделов, отделений и т. д.), приспособленных к выполнению возложенных на них задач, а также органов управления - начальника, осуществляющего руководство учреждением.
Благодаря этому, учреждения органов внутренних дел, выступают вовне как единое целое, как единый субъект, хотя и обладающий сложной внутренней структурой. Так, структура горрайоргана внутренних дел представляет собой совокупность его подразделений и служб, связанных схемой распределения между ними функций и полномочий, возложенных на орган в целом См.: Управление горрайорганом внутренних дел. М., 1981. С. 52.. Организационное единство обеспечивается еще и тем, что эти органы возглавляются должностными лицами, выполняющими определенные функции.
Действия должностного лица (начальника) в пределах его компетенции рассматриваются как действия самого органа внутренних дел. Именно благодаря наличию соответствующих полномочий начальника, соответствующего руководства им учреждением, органы внутренних дел выступают вовне как единое целое, как единый субъект, хотя обладают сложной внутренней структуройСм.: Мищенко А.А. Правовой статус начальника как основного субъекта управления горрайорганом внутренних дел: Дис. … канд. юрид. Наук. Академия МВД СССР. - М., 1989. С. 15. .
Например, в соответствии с п. 2.4 Устава Санкт-Петербургского университета МВД РФ начальник университета «вправе без доверенности осуществлять действия от имени Университета, представлять его во всех учреждениях и организациях, распоряжаться имуществом и средствами Университета, заключать договоры, выдавать доверенности, открывать бюджетные и иные счета в банках и других кредитных учреждениях».
Орган внутренних дел выступает не только как юридическое лицо в форме учреждения, но и как сложная социальная система, определенным образом организованного коллектива работников, выполняющих возложенные на них функции и располагающие для этого соответствующей компетенцией и возможностями Гусак В.И. Гражданско-правовой статус городских и районных органов внутренних дел МВД России. Дис. … к-та юрид. Наук. СПб., 2003. С. 51. . Элементами указанной организационной структуры выступают должности и связи между ними. Под должностями понимаются совокупности функциональных прав и обязанностей, требований к опыту и квалификации работников.
Наиболее характерно, данный признак проявляется на примере такого вида учреждения системы Министерства внутренних дел как высшее учебное заведение МВД. Несмотря на то, что данное учреждение является образовательным и, на первый взгляд, его задачи не затрагивают сферу деятельности большего числа учреждений ОВД, данный вуз имеет свои специфические особенности, прежде всего как учреждение системы органов внутренних дел.
«Высшим учебным заведением Министерства внутренних дел Российской Федерации является образовательное учреждение, имеющее статус юридического лица и реализующее профессиональные образовательные программы высшего профессионального образования в сфере правоохранительной и других видов деятельности, входящих в компетенцию Министерства внутренних дел Российской Федерации» См.: Положение о высшем учебном заведении Министерства внутренних дел Российской Федерации. Приложение № 1 к приказу МВД России от 15 июня 1994 года № 202..
Так, в структуру Санкт-Петербургского университета МВД России входят: руководство Университета, факультеты, кафедры, управления, службы, отделы, отделения, бюро, группы; секретариат, аппарат ученого совета, общая и специальная библиотеки, информационный центр, учебные центры, канцелярия, инспекция по личному составу, батальон обеспечения учебного процесса См.: п 1.7 Устава Санкт-Петербургского университета МВД РФ..
Системный подход к построению коллектива выше названного учреждения системы ОВД, при котором все его структурные компоненты интегрированы функциональными и координирующими связями обеспечивает организационное единство данного учреждения как юридического лица. При этом факультеты, кафедры, подготовительное отделение, учебные подразделения, научно-исследовательские лаборатории, библиотека, филиалы, административные и вспомогательные службы и другие структурные подразделения имеют свои, четко определенные функции, согласуют, координируют свою деятельность, подчиняя и субординируя ее целевому назначению данного вуза. Задачи, закрепленные в Положении о вузе МВД, а также в его уставе способствуют этому в немалой степени.
Любое высшее учебное заведение МВД имеет свое наименование, Устав и органы управления, печать и расчетный счет в банке. Так, в соответствии с п. 1.3 Устава Санкт-Петербургского университета МВД России «Университет обладает статусом юридического лица, имеет самостоятельный баланс, расчетный и иные счета в банковских и других кредитных учреждениях для хранения денежных средств и осуществления всех видов расчетных, кредитных и кассовых операций, обладает обособленным имуществом на правах оперативного управления. От собственного имени приобретает имущественные и неимущественные права и несет соответствующие обязанности, ведет делопроизводство и архив. Университет имеет круглую печать с изображением Герба Российской Федерации, штампы, бланки и иные реквизиты».
Наиболее важные вопросы своей внутренней деятельности, а также внешних правовых отношений в качестве юридического лица вуз обсуждает на заседаниях выборного органа - Ученого совета, возглавляемого начальником вуза. Так в п. 2.9 Устава Санкт-Петербургского Университета МВД России определено, что для рассмотрения наиболее важных вопросов деятельности создается Ученый совет, состав которого утверждается начальником Университета. Однако, непосредственное и повседневное управление деятельностью вуза осуществляет его начальник.
Далее перейдем к рассмотрению следующего признака - имущественной обособленности. Названный признак юридического лица характеризует имущественную целостность исследуемой организационно-правовой формы - учреждение. Другими словами, всякая практическая деятельность невозможна без соответствующих инструментов, предметов техники, оборудования, денежных средств. Под имущественной обособленностью принято понимать объединение этих инструментов в единый имущественный комплекс, принадлежащий конкретной организации, а также отграничение его от имущества, принадлежащего другим физическим и юридическим лицам.
По мнению С. Н. Братуся, имущественная обособленность является той основой, которая позволяет признать какое-либо образование юридическим лицом. Определенная мера или степень этой имущественной обособленности является основой правосубъектности Братусь С. Н. Юридические лица в советском гражданском праве. М., 2004. С. 143. Следовательно, обособленное имущество может рассматриваться как ведущий признак классификации юридических лиц Братусь С. Н. Советское гражданское право. Субъекты гражданского права. М., 2003 С. 75.
В данном случае важно подчеркнуть требование ГК РФ, согласно которому имущество юридического лица должно принадлежать ему на праве собственности либо на ином ограниченном вещном праве - праве хозяйственного ведения или оперативного управления. По общему правилу, выступающая в имущественном обороте организация должна быть собственником своего имущества. Но, в то же время, законодатель не мог не учитывать ситуацию, реально сложившуюся в стране, в рамках которой имеет место существование большого числа государственных и муниципальных предприятий, не являющихся собственниками имущества, закрепленного на их балансе. В данном случае законодатель закрепил имущество учреждения ОВД на праве оперативного управления. Это предоставило возможность признавать данные учреждения юридическими лицами.
Мы полагаем, что проявление имущественной обособленности учреждений ОВД выражается в закреплении публичного имущества на ограниченном вещном праве - праве оперативного управления, которое позволяет быть полноправными участниками гражданского оборота, и характеризуется тем, что:
- в соответствии с п. 1 ст. 296 ГК РФ учреждения ОВД не являются собственником своего имущества, они осуществляет лишь правомочия по владению, пользованию и распоряжению этим имуществом;
- названные выше правомочия учреждения ОВД осуществляют в пределах, установленных федеральным законом, заданиями собственника и назначением имущества;
- в соответствии с п. 2 ст. 296 ГК РФ собственник имущества, переданного учреждению, в случае не использования или использования данного имущества не по назначению, имеет право изъять переданное имущество и в дальнейшем использовать его по своему усмотрению.
На основании этого можно констатировать, что учреждения органов внутренних дел Российской Федерации не вправе самостоятельно продавать, обменивать или отчуждать иным способом имущество, которое принадлежит им на праве оперативного управления.
Вместе с тем, для права оперативного управления характерна четкая взаимосвязь с обязанностями органов внутренних дел. Каждое из правомочий, входящих в право оперативного управления, содержит одновременно элемент обязанности органов внутренних дел перед государством. Так, например, органы внутренних дел в лице подразделений милиции общественной безопасности, как субъекты гражданских правоотношений системы органов внутренних дел, приобретая триаду правомочий по владению, пользованию и распоряжению, вместе с тем обязываются тщательно учитывать все материальные ценности, строго соблюдать правила хранения, а также, использовать имущество наиболее эффективно, в строгом соответствии с его назначением.