Собственник закрепленного за учреждениями ОВД имущества устанавливает прямые задания по его целевому использованию (в частности, в утвержденной им смете расходов госучреждения). Он также определяет целевое назначение отдельных частей (видов) этого имущества, путем его распределения (в учетах целей) на соответствующие специальные фонды. При этом государственное имущество, включая денежные средства, числящееся в одном фонде, по общему правилу не может быть использовано на цели, для которых существует другой фонд (при недостатке последнего) Гражданское право: Учебник. В 2 т. Т. 1. - 3-е изд. / Под. ред. Е.А. Суханова. - М., 2004. С. 604.
. Свое конкретное выражение имущественная обособленность в учреждениях ОВД находит в том, что данное юридическое лицо должно иметь самостоятельную смету.
В результате, будучи несобственником, учреждения ОВД обладают ограниченным вещным правом целевого характера на закрепленное за ними имущество, которое является обособленным от имущества других юридических лиц. Например, в соответствии с п. 7.1 Устава Санкт-Петербургского университета МВД РФ за данным учреждением «в целях обеспечения его уставной образовательной деятельности на правах оперативного управления закрепляются в установленном порядке объекты федеральной собственности (земля, здания, сооружения, имущественные комплексы, оборудование, денежные средства), а также другое имущество потребительского, социального, культурного и иного назначения».
Теперь перейдем к рассмотрению следующего признака - самостоятельной гражданско-правовой ответственности. В соответствии со ст. 56 ГК РФ юридические лица отвечают по своим обязательствам всем принадлежащим им имуществом. «Правосубъектность юридического лица, и, прежде всего, такие признаки, как организованное единство и имущественная обособленность, - отмечает Г.К. Матвеев, проявляется вовне именно через его имущественную ответственность» Матвеев Г.К. Основания гражданско-правовой ответственности. М.: Госюриздат, 1970. С. 212.. В этом проявляется принцип самостоятельной гражданско-правовой ответственности юридического лица, который определяется тем, что участники или собственники имущества юридического лица не отвечают по его обязательствам, а юридическое лицо не отвечает по обязательствам участников или собственников. Но, как и везде существуют исключения, в частности, исключением является организационно-правовая форма - учреждение (п. 2 ст. 120 ГК РФ), поскольку в данном случае, при определенных условиях, возможна субсидиарная ответственность учредителя.
Учреждение, в соответствии с п. 2 ст. 120 ГК РФ, отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами, что объясняется тем, что имущество принадлежит учреждению только лишь на праве оперативного управления, и распорядится им в качестве средства погашения кредиторской задолженности, учреждение не имеет права, и в силу этого в законе установлена только денежная ответственность учреждения Шалайкин Указ. соч. С. 33.. При недостаточности денежных средств субсидиарную ответственность по долгам учреждения несёт собственник, переданного в оперативное управление имущества.
Хотелось бы отметить то обстоятельство, что и согласно п. 2 ст. 9 Закона «О некоммерческих организациях», учреждение является единственной некоммерческой организацией, которая не отвечает по свои обязательствам находящимся у него имуществом.
Суть этой ответственности состоит в том, что до предъявления требования к собственнику имущества учреждения, кредитор должен предъявить требования к учреждению непосредственно. Если учреждение отказалось удовлетворить требования кредитора в связи с недостаточностью у него денежных средств, то это требование может быть переадресовано собственнику. Ответственность собственника по обязательствам учреждения является полной. Таким образом, «имущество учреждения, независимо от того, учитывается ли оно в составе основных средств или средств в обороте, забронировано от взысканий кредиторов» Гражданское право: Учебник. В 3 т. Т.1 / Отв. ред. А. П. Сергеев, Ю. К. Толстой. Т. 1. М.: Проспект, 2005. С. 488..
Говоря об имущественной ответственности учреждения, С. Н. Братусь относил учреждение к юридическим лицам, приближающимся с точки зрения полноты и завершенности своей правосубъектности к положению физического лица Братусь С. Н. Юридические лица в советском гражданском праве. М., 2001. С. 149.. Он писал, что связь между личной, имущественной сферой лиц, обслуживаемых учреждением, с одной стороны, и учреждением как субъектом права, с другой стороны, обычно полностью отсутствует. Учреждение можно считать законченным, достигшим высшего уровня развития, юридическим лицом. По общему правилу, учреждение является потолком ответственности, никто из администраторов не несет дополнительной имущественной ответственности за долги учреждения Братусь С. Н. Указ. соч. С. 150-151..
В современных условиях достаточно сложным и спорным является вопрос, связанный с возможностью обращения взыскания на имущество, приобретенное за счет ведения учреждением самостоятельной деятельности, приносящей доход.
В настоящее время в литературе высказываются различные точки зрения по вопросу, связанному с обращением взысканий на имущество учреждений, которое оно приобрело за счет деятельности, приносящей доход. В частности, В. В. Долинская считает, что по долгам учреждений собственник отвечает уже при отсутствии у них на текущем счете собственных средств Гражданское право: Учебник / Под ред. А. Г. Калпина, А. И. Масляева: В 2 ч. Ч. 1. М.: Юристъ, 2000. С. 114..
Ю. К. Толстой занимает по данному вопросу противоположную позицию. Он отмечает, что в законе оставлен открытым вопрос о возможности обращения взысканий на имущество, приобретенное учреждением за счет дозволенной в учредительных документах деятельности, и высказывает мнение о положительном решении этого вопроса, если в законе или ином правовом акте, определяющем особенности правового положения отдельных видов учреждения, не предусмотрено иное Гражданское право: Учебник. Т.1 / Под ред. А.П. Сергеева и Ю.К. Толстого. СПб., 2005. С. 489-490. .
Аналогичная точка зрения высказывается и в комментарии ч. 1 ГК РФ под редакцией М. И. Брагинского, а также в комментарии ч. 1 ГК РФ под редакцией О. Н. Садикова. Однако, ни в ст. 120 ГК РФ, ни в ст. 9 Федерального закона РФ «О некоммерческих организациях» законодатель не предусматривает возможность обращения взыскания на такое имущество и, следовательно, на доходы, полученные от разрешенной деятельности приносящей доход, если учреждением будет приобретено какое-либо имущество, то взыскание может быть обращено лишь на денежные средства, независимо от того, находятся ли они на отдельном балансе или выделены по смете собственником.
По нашему мнению, следует согласиться с мнением В.И. Гусака, который полагает, что решение вопроса, связанного с обращением взыскания на имущество учреждения, занимающегося доходной деятельностью, должно заключаться в следующем:
- в том случае, если в результате ведения учреждением деятельности, приносящей доход оно привлекается к ответственности, то в первую очередь взыскание должно быть обращено на те денежные средства, которые получены от данной деятельности, и при недостаточности последних - на денежные средства полученные по смете;
- в том случае, если ответственность учреждения возникла в результате ведения деятельности предусмотренной в учредительных документах и не связана с доходной деятельностью, то в первоочередном порядке взыскание должно быть обращено на денежные средства, выданные собственником по смете, и лишь при недостаче этих денежных средств - на доходы (в виде денежных средств), полученные в результате осуществления учреждением коммерческой деятельности Гусак В.И. Гражданско-правовой статус городских и районных органов внутренних дел МВД России. Дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2003. С. 55. .
Такой же позиции придерживается и судебная практика. Так, в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 29 мая 2001 года № 1184/01, суд постановил, что учреждение отвечает по своим собственным долгам как всеми денежными средствами, так и имуществом, находящемся у него в самостоятельном распоряжении Вестник ВАС. 2001. №11. .
В результате, основной особенностью учреждений ОВД при характеристике гражданско-правовой ответственности является то, что в случае недостаточности денежных средств, субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения, независимо от того в результате, какой деятельности возникли данные обязательства, несет собственник соответствующего имущества.
Следующий признак, который мы будем анализировать - самостоятельное участие в имущественном обороте. Данный признак юридического лица означает способность организации к самостоятельному участию в имущественном обороте и выступлению в гражданском обороте от своего имени. Другими словами выступление учреждений ОВД в гражданском обороте от своего имени означает право, например, горрайоргана вступать от своего имени в гражданские имущественные правоотношения: самостоятельно заключать договоры, быть субъектом внедоговорных обязательств, защищать свои нарушенные права путем предъявления исков в суд, быть ответчиком в суде.
Необходимо отметить, что в данном признаке получает законченное выражение хозяйственно-оперативная самостоятельность учреждения. Возникая на основе имущественных и организационных предпосылок, этот признак является окончательным внешним выражением самостоятельности и гражданской правосубъектности учреждений как участников гражданско-правовых отношений. Как и любое юридическое лицо, учреждение, независимо от того, к какой сфере деятельности оно находится, обладает правоспособностью и дееспособностью, и в силу этого может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и неимущественные права, быть истцом и ответчиком в суде и в полной мере выступать в гражданско-правовых отношениях от собственного имени, как одно из самостоятельных юридических лиц.
Учреждение, как юридическое лицо, обладает правоспособностью. На наш взгляд, подвергая анализу правоспособность учреждений ОВД и, следовательно, возможность их участия в имущественном обороте, необходимо обратить внимание, прежде всего, на то, что в науке гражданского права принято различать общую и специальную правоспособность. Учреждение в силу своих особенностей как юридическое лицо имеет специальную правоспособность. Это объясняется тем, что данное юридическое лицо обладает ограниченным числом прав и обязанностей, необходимых исключительно для достижения поставленной цели, данные права и обязанности четко зафиксированы в учредительных документах учреждения.
В гражданском законодательстве РФ закреплено, что юридические лица могут иметь гражданские права, соответствующие целям их деятельности, предусмотренным в учредительных документах. Что касается учреждений ОВД, то в отношении них, закреплена специальная правоспособность.
В связи с чем, мы считаем необходимым, учитывать помимо общего отличия специальной от общей правоспособности и отличие специальной правосубъектности различных учреждений в зависимости от характера и направления их деятельности. Специальный характер гражданской правосубъектности органов и учреждений ОВД предопределен спецификой и профилем их деятельности. А это в свою очередь связано с тем, что наделение учреждений органов внутренних дел гражданской правосубъектностью предполагает реализацию тех гражданских прав и обязанностей, которые служат целям выполнения задач, которые стоят перед указанными органами. Как юридические лица, учреждения могут совершать лишь такие гражданско-правовые действия, которые направлены на достижение поставленных перед ними задач, в отличие от других организационно-правовых форм юридических лиц, способных иметь любые, предусмотренные законом права и обязанности Шалайкин Р. Н. Указ. работа. С. 35..
Таким образом, рассматривая учреждения ОВД как субъект гражданско-правовых отношений, можно сделать следующий вывод: возможность участия в указанных отношениях появляется благодаря наделению органов и учреждений МВД гражданской правосубъектностью Ручкина Г.Ф. Гражданская правоспособность органов внутренних дел Российской Федерации (организационно-правовые аспекты). М.: Академия управления МВД России, 1997. С. 157.. Однако, не все органы и учреждения могут быть самостоятельными и независимыми участниками гражданско-правовых отношений. Эта возможность предоставлена лишь тем из них, которые обладают совокупностью определенных признаков, позволяющих признавать органы и учреждения МВД России юридическими лицами. Законы и иные нормативные акты, регламентирующие деятельность органов внутренних дел, обозначая основные задачи и цели деятельности, признают большинство подразделений органов внутренних дел юридическими лицами, определяя для них организационно-правовую форму учреждения.
При этом, юридические лица в системе ОВД РФ обладают совокупностью признаков, аналогичных признакам, признаваемых гражданским законодательством за иными организационно-правовыми формами и состоящими из наличия организационного единства, обособленного имущества, самостоятельной имущественной ответственности, выступления во вне от собственного имени.