МВД РОССИИ
САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ
ДИССЕРТАЦИЯ
на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Право оперативного управления в учреждениях органов внутренних дел
Специальность 12.00.03 - Гражданское право;
предпринимательское право; семейное право; международное частное право
Плюта Алексей Викторович
Научный руководитель:
доктор юридических наук,
профессор А.А. Молчанов
Введение
Актуальность темы исследования. Социально-экономические изменения, происходящие в политической и экономической жизни российского общества, привели к законодательному закреплению различных форм собственности. Ситуация, когда в основе права собственности лежит публичное начало, осуществляемое с использованием рыночного механизма, наиболее сложна для исследования и для практики. Однако именно в ней появилась и получила объективную основу конструкция права оперативного управления государственных учреждений, в том числе и учреждений входящих в систему органов внутренних дел.
Исследование юридической природы права оперативного управления как вещного права учреждений органов внутренних дел на закрепленное за ними имущество является одной из актуальных и недостаточно разработанных проблем российского права. Всесторонний анализ правовой конструкции этого права позволяет понять и оценить эффективность механизма, посредством которого государство участвует принадлежащим ему имуществом в гражданском обороте.
Несмотря на то, что основное поле деятельности органов внутренних дел относится к сфере борьбы с преступностью, процесс перехода страны от административно-командной системы к рыночным отношениям объективно коснулся и правоохранительной системы России. Сегодня органы внутренних дел (далее ОВД) являются полноправными участниками гражданско-правовых отношений.
В современной концепции развития правоохранительной системы Российской Федерации, с учётом реформ экономики и возможностей федерального бюджета, предполагается внедрить новые подходы решения задач тылового обеспечения, направленные на развитие самостоятельности учреждений ОВД с большей ориентацией на местные ресурсы и возможности. Эти подходы предполагают поиск наиболее эффективных способов реализации права оперативного управления в исследуемых учреждениях, соответствующих как сложившейся рыночной модели хозяйствования, так и специфическим требованиям, предъявляемым к государственным учреждениям системы органов внутренних дел.
В связи с этим, рассмотрение особенностей правового положения публичного имущества, закрепленного на праве оперативного управления, за учреждениями органов внутренних дел требует особого изучения существующих проблем, которые кроются как в отсутствии надлежащей правовой базы, которая бы определяла порядок управления государственным имуществом, закрепленным за субъектами права оперативного управления, так и в неоднозначном толковании норм Гражданского кодекса РФ и ряда иных нормативных актов, регулирующих деятельность учреждений ОВД, в отношении имущества, переданного им на праве оперативного управления.
Об актуальности темы настоящего исследования свидетельствуют и практические проблемы, связанные с хозяйственной деятельностью рассматриваемых учреждений. В частности, проблемы определения правового режима денежных средств и имущества, приобретенных учреждениями ОВД за счет разрешенной деятельности, приносящей доход, или неоднозначное отношение законодателя к возможности сдавать в аренду учреждениями ОВД здания и помещения, находящиеся на праве оперативного управления.
На основании изложенного видна необходимость проведения научного анализа института права оперативного управления в деятельности учреждений системы ОВД, что обусловливает теоретическую и практическую актуальность данного диссертационного исследования.
Степень разработанности темы. Исследованию вопросов, связанных с изучением института права оперативного управления, в отечественной цивилистике посвящены работы: А.В. Венедиктова, Г.С. Добрыневой, Д.В. Дождева, И.В. Ершовой, С.А. Зинченко, О.С. Иоффе, Д.И. Мейера, Г.В. Райхера, К.И. Скловского, К.С. Сальковского, Е.А. Суханова, Ю.К. Толстого, О.А. Хатунцева, Б.Б. Черепахина, Г.Ф. Шершеневича, Л.В. Щенниковой и других.
Однако уровень разработки проблемы права оперативного управления в современной правовой науке, несмотря на довольно большое количество научных работ, не является достаточным. В юридической литературе, затрагивающей теоретические аспекты права оперативного управления, традиционно обращается внимание на проблемы реализации правомочий права оперативного управления казенным предприятием, и только отчасти учреждением. При этом проблемы, связанные с особенностями осуществления права оперативного управления учреждениями системы органов внутренних дел, в юридической науке должного внимания не получили.
Одними из первых попытки исследования ограниченных вещных прав учреждений ОВД были предприняты Р.Н. Шалайкиным, О.А. Хатунцевым. Что же касается анализа триады правомочий по владению, пользованию и распоряжению имуществом на праве оперативного управления в учреждениях органов внутренних дел, то такие специальные исследования не проводились.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является изучение и анализ наиболее целесообразных подходов к осуществлению юридическими лицами системы ОВД права оперативного управления; разработка теоретических и практических рекомендаций, направленных на дальнейшее совершенствование правовых норм, регулирующих исследуемый институт.
Для достижения поставленной цели в процессе исследования необходимо решить следующие задачи:
- выявить исторические закономерности возникновения и современные тенденции развития института права оперативного управления в Российской Федерации;
- исследовать специфику учреждений органов внутренних дел как субъектов ограниченных вещных прав;
- изучить объем правомочий учреждений органов внутренних дел в отношении закрепленного за ним имущества;
- провести цивилистический анализ такой организационно-правовой формы юридических лиц системы ОВД как учреждение;
- выработать и обосновать практические рекомендации по детализации прав учреждений ОВД по владению, пользованию и распоряжению закрепленным за ними имуществом.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере деятельности учреждений органов внутренних дел, по поводу осуществления правомочий владения, пользования и распоряжения имуществом, закрепленным на праве оперативного управления.
Предметом диссертационного исследования являются нормы гражданского права, регулирующие отношения в сфере осуществления права оперативного управления учреждениями системы органов внутренних дел и практика их применения.
Методологической основой исследования является диалектический подход к рассматриваемой проблеме с использованием общих и частных методов научного познания: сравнительно-правового, формально-юридического, конкретно-исторического, логического, системного анализа и др. В процессе исследования использовались достижения наук гражданского, конституционного (государственного), административного, и других отраслей права. Их применение позволило исследовать избранный объект целостно и всесторонне, соединить в работе теоретический анализ с решением задач практического характера.
В качестве теоретической основы данного исследования были использованы научные труды авторов, проводивших изучение вещно-правовой сущности института права оперативного управления, - А.В. Венедиктова, М.И. Брагинского, О.С. Иоффе, С.Н. Братуся, И.У. Жанайдарова, СМ. Корнеева, Э.Г. Полонского, B.C. Якушева. Значительную помощь в исследовании проблемы оказали работы следующих авторов: В.К. Андреева, С.В. Артеменкова, А.И. Беспаловой, В.А. Дозорцева, Н.Д. Егорова, С.А. Зинченко, А.А. Иванова, С.В. Игнатьевой, Л.А. Лунц, Д.А. Медведева, А.А. Молчанова, А.И. Покровского, В.Ф. Попондопуло, Д.В. Пяткова, К.И. Скловского, С.А. Степанова, А.П. Сергеева, Р.Н. Шалайкина и других.
Нормативную базу исследования составили Конституция РФ, действующее гражданское законодательство России, ведомственные нормативные акты, регулирующие вопросы права оперативного управления в учреждениях ОВД.
Эмпирическая база исследования. Эмпирическую базу исследования составили данные, полученные в ходе социологических опросов, материалы судебной практики по гражданским делам в области права оперативного управления.
Научная новизна исследования. На основе исследования различных аспектов деятельности учреждений системы органов внутренних дел, как субъектов права оперативного управления, автором впервые в российской гражданско-правовой науке разработаны теоретические предпосылки и практические рекомендации по выявлению и разрешению проблем, связанных с использованием в гражданском обороте Российской Федерации права оперативного управления в учреждениях ОВД.
Доказывается целесообразность сохранения и использования в гражданских правоотношениях в условиях рыночной экономики России института права оперативного управления в учреждениях ОВД. На основе анализа современного законодательства, отраслевых нормативных актов, практической работы ОВД в диссертации рассматривается специфика права оперативного управления как в системе ОВД в целом, так и в отдельных ее звеньях.
Проведенное исследование позволило разработать, обосновать и вынести на защиту следующие основные научные положения:
1. Под правом оперативного управления следует понимать право учреждения по владению, пользованию и распоряжению закрепленным за ним имуществом собственника, в пределах, установленных законом, в интересах собственника и в соответствии с целями своей деятельности.
2. Следует выделить в правомочии владения в рамках права оперативного управления правомочия независимого владельца - учредителя (собственника) и зависимого владельца - субъекта права оперативного управления (обладателя), в соответствии с чем правомочие владения в праве оперативного управления, возможно рассматривать через понятия зависимого и независимого владельца.
3. Необходимо различать защиту правомочия владения учреждения ОВД (как субъекта права оперативного управления) от собственника и защиту этого же правомочия от посягательств третьих лиц, так как они имеют существенные отличия. Защита правомочия владения от собственника учреждением ОВД осуществляется только лишь в случае, когда действия собственника, направленные на лишение владения, выходят за рамки тех полномочий, которые указаны в ст. 296 ГК РФ. Защита владения от посягательств третьих лиц реализуется учреждением ОВД только в процессе осуществления правомочия владения имуществом на праве оперативного управления.
4. При осуществлении пользования публичным имуществом, закрепленным на праве оперативного управления за учреждениями системы ОВД, целесообразно применять концепцию двойного пользования, при которой правомочие пользования выражается как:
- непосредственное пользование публичным имуществом учреждениями органов внутренних дел;
- опосредованное пользование имуществом самим собственником - государством.
5. Предлагается дополнить ст. 26 «Источники формирования имущества некоммерческой организации» Федерального закона «О некоммерческих организациях» пунктом 4 следующего содержания: «В устав учреждения, в другие документы или в решение собственника о наделении указанных субъектов определенным имуществом на праве оперативного управления, в обязательном порядке должны вноситься сведения о назначении имущества».
6. Для снятия противоречий между п. 1 ст. 296 ГК РФ и п. 1
ст. 298 ГК РФ предлагаем внести дополнения в п. 1 ст. 298 ГК РФ и изложить его в следующей редакции: «Учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете, если иное не предусмотрено учредительными документами».
7. Необходимо признать, что право на денежные средства и имущество, приобретенное учреждением от разрешенной деятельности, является частью права оперативного управления, в соответствии с чем следует внести изменения в п. 2 ст. 298 ГК РФ изложив его в следующей редакции: «В рамках права оперативного управления, в соответствии с учредительными документами, учреждению может быть предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность. Доходы, полученные от этой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе».
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что полученные в процессе исследования результаты и основанные на них теоретические выводы позволяют сформировать новый взгляд на институт права оперативного управления, а также подвергнуть анализу и дополнить отдельные разделы гражданского и предпринимательского права, повлиять на процесс видоизменения и совершенствования норм и положений соответствующего законодательства.
Теоретические положения диссертации могут найти применение в качестве методологической основы дальнейшей разработки данной проблематики в области вещных прав.