Практическая значимость исследования состоит в том, что сформулированные в работе выводы и предложения могут быть использованы при разработке норм, направленных на правовое регулирование хозяйственной деятельности учреждений системы органов внутренних дел; деятельности юридических отделов различных учреждений ОВД, а также, при чтении лекций по курсам гражданского, предпринимательского и коммерческого права, равно как и при подготовке учебной и учебно-методической литературы по указанным дисциплинам.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена, обсуждена и одобрена на кафедре гражданского права Санкт-Петербургского университета МВД России. Результаты исследования нашли отражение в выступлениях на научно-практических конференциях и семинарах: «МВД России - 200 лет» (Санкт-Петербург, 2002); «Социально-правовая защита сотрудников ОВД: состояние и перспективы» (Санкт-Петербург, 2003); «Вопросы гражданского права и процесса в деятельности органов внутренних дел» (Санкт-Петербург, 2004); «Проблемы защиты прав человека в учебных программах Санкт-Петер-бургского университета МВД России» (Санкт-Петербург, 2004); «Актуальные проблемы развития процессуального права в России» (Санкт-Петербург, 2004), а также в опубликованных автором научных работах по теме исследования.
Структура работы определяется ее целью, задачами и состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Глава I. Общая характеристика права оперативного управления в учреждениях ОВД
1.1 История становления и развития института права оперативного управления
Право оперативного управления является особым правовым институтом, наличие которого характерно только для российской правовой системы. Прежде всего, это определено историческим развитием советского периода времени, когда фактически государство в Советском Союзе было единственным собственником всех основных богатств страны. К тому же, и в правовых, и в хозяйственных отношениях, государство, в тот период времени, было доминирующим субъектом права.
Большей частью советского имущества были призваны управлять государственные юридические лица, так как само государство, в лице госаппарата не было способно непосредственно и самостоятельно хозяйствовать на базе госимущества. Вследствие чего, государство «для обеспечения непосредственного оперативного использования имущества … закрепляют за отдельными государственными организациями определенные части единого фонда государственной собственности» Мельников Е.А. Право государственной социалистической собственности. Куйбышев: Куйбышевский государственный университет, 1976. С. 6..
Однако, многочисленные госорганизации, не имели четко выраженной правовой основы по владению, пользованию и тем более по распоряжению наделенным имуществом. Более того, права государственных юридических лиц ограничивались как нормативными актами (в первую очередь, подзаконными), так и обширными административными возможностями государственных чиновников.
Также необходимо отметить, что до 1961 года в СССР у государственных предприятий и учреждений не было единообразного наименования прав на госимущество, как в законодательстве, так и в правоприменительной практике. Государственное имущество передавалось «в ведение», «в хозяйственное управление», «в распоряжение», «на баланс». Использовались и иные формулировки.
В период теоретического осмысления и поиска форм эффективного использования государственной собственности, появлялись мнения о необходимости дифференцированного подхода к государственным юридическим лицам. Ряд исследователей, используя те или иные оговорки, склонялись к тому, чтобы наделить государственные предприятия и учреждения не особыми правами, а правом собственности. Государство же в данном случае также не утрачивало бы права собственности на имущество, на базе которого функционировали указанные госучреждения и госпредприятия Скловский К.И. Собственность в гражданском праве. Ставрополь: Южно-Русское коммерческо-издательское товарищество, 1994. С. 118-119..
Характерной была точка зрения о теории «фидуциарной (доверительной) собственности», отстаиваемой Б.С. Мартыновым Мартынов Б.С. Государственные тресты. М., 1924. С. 10., которая, по его мнению, должна была найти свое воплощение в трестовой собственности, было разделение права собственности на собственность юридического лица и закрепления за ним госимущества, и параллельно сохранение права собственности на основной массив советского имущества у государства. При этом в предложенной теории «фидуциарной собственности», государственная собственность должна была существовать лишь номинально, в правовой конструкции.
Подобная правовая структура, по мнению Б.С. Мартынова, позволяла бы, с одной стороны, предоставить имущественную самостоятельность для предприятия или учреждения, а с другой стороны, не повлияла бы на переориентацию хозяйственного интереса на коммерческий Мартынов Б.С. Государственные хозяйственные организации. М., 1931. С. 84-123..
А.В. Венедиктовым была разработана теория товарной собственности, которая явилась своеобразным продолжением попыток придания определенной имущественной самостоятельности государственным хозяйствующим субъектам, в рамках сохранения тотальной огосударственности всех средств производства. При этом автор предлагал наделить государственные тресты формальным правом собственности для их участия в сфере товарного оборота Венедиктов А.В. Правовая природа государственных предприятий. Л. 1928. С.80-81. - Следует подчеркнуть, что от этой точки зрения автор впоследствии отказался, на что сам неоднократно обращал внимание (см. сноску 38 на С.323 в книге «Государственная социалистическая собственность». М.; Л., 1948.). . При этом, А.В. Венедиктов указывал на формальность «трестовой собственности» и на приспособленность ее только для нужд товарного оборота.
В отличие от теории «фидуциарной (доверительной) собственности» А.В. Венедиктов полагал, что право собственности государственных субъектов должно быть ограничено, и не существовать вне гражданско-правового оборота Там же. С. 82.. Некоторые ученые, в частности М. Липецкер, считали, что государственные предприятия являются собственниками не всего имущества, а лишь того, которым вправе распоряжаться самостоятельно, например оборотных ценностей Липецкер М. О передаче государственных предприятий, зданий, сооружений // Бюллетень Госарбитража при СНК СССР. 1935. № 18. С. 10, 12..
Тем не менее, на практике все эти теории не были жизнеспособными. Достаточно весомым и, пожалуй, единственным препятствием в реальности стали не юридические конструкции и доводы, а политическая невозможность объявления многочисленных государственных организаций собственниками, так как это противоречило государственной доктрине огосударствления всех средств производства. Здесь следует отметить тот факт, что многие советские юристы, имея классическое образование, в своем научном поиске опирались на традиционные определения римского частного права.
А.В. Венедиктов отмечал, что авторы таких теорий пытались применить к государственным социалистическим предприятиям категории и формы, разработанные буржуазным правом и буржуазными юристами, которые не понимали "последовательно-социалистической" природы советского государственного предприятия См.: Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. М.: 1948. С. 323-324..
Централизация экономики в анализируемый период времени, ограниченность прав государственных хозяйствующих субъектов, подавление всяких начал хозяйственной свободы (следовательно, и предприимчивости) как чуждых основам строя - все это являлось показателем всеобщего огосударствления экономики. Более того, «… роль государственной собственности в экономике состояла в том, чтобы обеспечить развитие экономики на основе единого народнохозяйственного плана» Петухов В.Н. Корпорации в российской промышленности: законодательство и практика. М., 1999. С. 5..
В результате всеобщего огосударствления экономики и утверждения безраздельного господства социалистической собственности, развитие советского гражданского права пошло своим индивидуальным путем См.: Иоффе О.С. Развитие цивилистической мысли в СССР. Часть II. Л., 1978. С. 17-50..
Период новой экономической политики (НЭП) нельзя считать показательным, поскольку это скорее исключение, подтверждающее выводы о государственной доктрине огосударствления. На это есть как минимум две причины: во-первых, относительная хозяйственная самостоятельность субъектов гражданского оборота в этот период никоем образом не повлияла на преобладающую государственную форму собственности в экономике; во-вторых, НЭП рассматривался правящей властью как временное и вынужденное отступление от намеченного пути.
Благодаря этому в указанный период времени исключались рассуждения о подчиненной, доверительной, частной, фидуциарной или иной собственности госпредприятий на социалистическое имущество со ссылкой на то, что речь идет о «вредительских и … антимарксиских «теориях»» Венедиктов А.В. Указ. соч. С. 323..
В этих условиях требовался новый способ хозяйствования. Для чего было необходимо создание особой правовой конструкции, не известной до сих пор, развитие которой неразрывно было бы связано с проблемой теоретического разрешения первостепенных задач советского времени.
Одна из задач была связана с экономической необходимостью придания государственным предприятиям определенной имущественной самостоятельности с целью повышения эффективности их работы. «Государство как собственник основной массы имущества, будучи не в состоянии непосредственно хозяйствовать с принадлежащими ему объектами, и, одновременно, не желая утратить на них право собственности, объективно было вынуждено выпускать в имущественный оборот «самостоятельные» юридические лица - предприятия и учреждения …» Суханов Е.А. Право хозяйственного ведения и оперативного управления // Экономика и жизнь, 1995. С. 9..
Другая задача заключалась в обязательном сохранении статуса исключительно государственной собственности за имуществом, находящемся в хозяйственной деятельности юридических лиц, госпредприятий и госучреждений. Как отмечал Е.А. Суханов, вместе с необходимостью имущественной самостоятельности предприятий и учреждений возникает потребность в закреплении за ними « … имущества на некоем ограниченном вещном праве» Там же. С. 9..
«Тем самым возникает объективно неустранимая необходимость: наряду с правом собственности, принадлежащим Советскому государству, сконструировать имущественное право иного содержания, предоставляемое государственным хозяйственным органам» Иоффе О.С. Право хозяйственной деятельности социалистических организаций. М., 1979. С. 50..
Таким образом, в начале XX века активно велся теоретический поиск наиболее действенной правовой формы для обеспечения функционирования хозяйствующих государственных субъектов. Обобщение уже известных науке гражданского права форм и институтов являлся основой для формирования новых правовых форм.
В результате продолжительной работы, данная задача, с успехом была решена одним из виднейших цивилистов советского времени академиком A.В. Венедиктовым. В своем фундаментальном труде «Государственная социалистическая собственность» им были разработаны и обоснованы основные характеристики особого института гражданского права - института права оперативного управления.
Академиком А.В. Венедиктовым обосновывалась позиция о праве оперативного управления как новом способе осуществления права государственной собственности. Например, он говорит, что «социалистическое государство является единым и единственным субъектом права собственности как права присвоения в отношении всех государственных имуществ» Венедиктов А.В. Указ. соч. С. 322.. Государственные же юридические лица наделяются государством на передаваемое им имущество правом оперативного управления, т.е. определенными правомочиями по владению, пользованию и распоряжению государственным имуществом. Причем, данные правомочия госорганизации осуществляли «не своей властью и не в своем интересе, но властью, предоставленной государством и в интересах государства» Там же. С. 323.. При этом каждый раз подчеркивалось подчиненное положение государственных организаций, в том числе в имущественной сфере: отсутствие «своего интереса и своей власти», что выражается в необходимости действовать «в строгом соответствии с социалистическим законом и планом, со всеми директивами партии и правительства» Там же. С. 347. и тот факт, что, «распределяя между своими предприятиями средства производства, социалистическое государство полностью сохраняло за собой право собственности на них» Венедиктов А.В. Организация государственной промышленности в СССР. В 2 т. Т. 2. Л., 1961. С. 59..
Советская правовая система, бесспорно, отложила отпечаток на выводы А.В. Венедиктова, некоторые из которых были неоднозначными. Так длительное время продолжался спор ученых о том, является ли право оперативного управления самостоятельным правом предприятий, учреждений и объединений либо оно представляет собой только способ осуществления государством своего права собственности См.: Полонский Э.Г. право оперативного управления государственным имуществом. М.: Юридическая литература, 1980. С. 18-22..
Действительно, проблемы права оперативного управления достаточно тесно связаны с проблемами функционирования самой государственной собственности. В тот период времени право оперативного управления во многом рассматривалось в качестве способа реализации права государственной собственности. Так например, в учебнике гражданского права, под редакцией В. А. Рясенцева, автор говорит о праве оперативного управления, как о форме реализации права государственной собственности на отдельно взятом и точно определенном участке хозяйственной или иной деятельности государства Советское гражданское право / Под ред. Рясенцева В.А. М.: Юридическая литература, 1965., Т.1. С. 297-298..