Проводя исследование применения всевозможных правовых форм права оперативного управления на современном этапе, на наш взгляд, следует отметить, что их наличие в советский период времени, носило чисто адаптационный характер и могло иметь место исключительно в рамках административно-командной экономики. В Советском Союзе осуществление прав государственных организаций было определено, в большинстве случаев, не по своей воле и не в своих интересах, по сравнению с нынешним положением, определенным п. 2 ст. 1 ГК РФ, где закреплено, что «граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе».
Юридические лица в описываемый советский период были не только формально, но и фактически скованы в своей деятельности волей государства в лице многочисленных госорганов. Как справедливо отмечает Ю.К. Толстой, право оперативного управления не столько определяло рамки хозяйственной деятельности, сколько являлось формой диктата сувереном своей воли подчиненным организациям: «Отличие права собственности от имущественных прав на те же объекты (в том числе и закрепленного за госорганами права оперативного управления государственной собственностью) состоит в том, что собственник принадлежащее ему право осуществляет по своему усмотрению» Толстой Ю.К. Понятие права собственности // Проблемы гражданского и административного права. Л., 1962. С. 209. .
В рамках рыночной экономики при реальном существовании и доминировании иных, отличных от государственной форм собственности объединение имущества с целью создания нового хозяйствующего субъекта (юридического лица) приобретает иные формы. В первую очередь, это относилось к праву общенародной собственности.
Сложность задачи усиливалась тем, что в начале экономических преобразований 80-90-х годов прошлого века, также как и в первые десятилетия советской власти, не предполагалось отступления от государственной собственности как основного института отечественной экономики, когда «государство остается не только собственником, но и хозяйствующим субъектом в отношении большинства производительных сил промышленности и транспорта и в отношении кредитных средств» Решение XII съезда ВКП (б) // КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. М., 1953. Т. 1. С. 692.. В итоге рыночные преобразования рубежа 80-90-х годов ознаменовали собой выбор нескольких основных путей хозяйствования в новых условиях. Среди них, в первую очередь, стоит отметить следующие правовые новшества, закрепленные законодателем:
- разрешение гражданам осуществлять предпринимательскую деятельность, в том числе путем участия в организациях, формы которых не были предусмотрены ранее действовавшим законодательством. В первую очередь, речь идет об общеизвестном кооперативном движении Закон СССР «О кооперации в СССР» от 26.05.88 г. // ВВС СССР. 1988. № 22. Ст.355; СЗ РФ. 2004. №45. Ст.4377., однако, нельзя также забывать, что летом 1990 г. в России появились хозяйственные общества и товарищества, а также акционерные общества Постановление Совета Министров СССР «Об утверждении положения об акционерных обществах и обществах с ограниченной ответственностью» от 19.06.90 // СП СССР. 1990. № 15. - предшественник более известного Постановления Совета Министров РСФСР. № 601 от 25.12.90 // СПП РСФСР. 1991. №6. Ст. 92. (последние хозяйственными обществами в тот период времени не признавались);
- создание арендных предприятий на базе государственных предприятий путем заключения договора аренды на имущество государственного предприятия с его трудовым коллективом Основы законодательства СССР об аренде от 23.11.89 // ВВС СССР. 1989. №25. Ст. 487.;
- создание малых предприятий на основании постановления Совета Министров СССР «О мерах по созданию и развитию малых предприятий» от 8 августа 1990 г. Собрание постановлений Правительства СССР. 1990. № 19. Ст. 101., которые в тот период представляли собой не экономическую категорию (каковой они являются ныне в соответствии с Федеральным законом «О государственной поддержке малого предпринимательства в РФ» от 14 июня 1995 г. Российская газета № 117. 1995. 20 июня.), но отдельную (и новую) организационно-правовую форму юридического лица, позволявшую, среди прочего, существовавшим государственным предприятиям самим создавать подведомственные себе организации, которые сегодня носят наименования дочерних предприятий Петров Д.В. Архаичные виды государственных предприятий: истоки и современность (проблема малых предприятий с государственным участием, основанных на праве полного хозяйственного ведения) // Кодекс-info. 2000. № 6. С. 8-16. .
Наивысшим направлением в правовом обеспечении начавшихся реформ стало расширение прав государственных предприятий, что проявилось в предоставлении им права полного хозяйственного ведения на принадлежащее имущество - права, по юридической конструкции соответствующего праву оперативного управления, предложенному А.В. Венедиктовым, а по содержанию приближающегося к праву собственности. Работа по конструкции права полного хозяйственного ведения была основана на исходной посылке о том, что «следует юридически разгрузить права государства как собственника на определенное имущество и права хозрасчетного предприятия как собственника» с тем, чтобы искоренить ситуацию, когда «предприятие лишь «оперативно управляет» закрепленным за ним имуществом» Выступление депутата Н.К. Козырева на Первом Съезде народных депутатов СССР // Первый Съезд народных депутатов СССР. 25 мая - 9 июня 1989 г. Стеногр. отчет. Т. 5. М., 1989. С. 139. .
На наш взгляд, интересным представляется путь дальнейшего развития права оперативного управления, предлагаемый в свое время А.А. Собчаком, который выделял несколько основополагающих взглядов на проблему соотношения собственности и рассматриваемого права. Он писал: «Одни считают, что право предприятия на управление лучше назвать правом оперативной или хозрасчетной собственности, другие также умозрительно призывают вообще признать предприятия собственниками» Собчак А.А. Право собственности в СССР / Под ред. Ю.К. Толстого, В.Ф. Яковлева М., 1989. С. 69-70..
Исходя из этого, мы полагаем, что в конце 80-х годов прошлого века, среди цивилистов советского времени не было выработано единого взгляда на содержание института права оперативного управления. Кроме того, решение вопроса о правовой форме существования имущества у государственного предприятия также вызывало различные точки зрения.
Например, за сохранение права оперативного управления у предприятия лишь с модернизацией его конструкции высказывался С.Н. Братусь Братусь С.Н. Право государственной (общенародной) собственности в период перестройки // Советское государство и право. 1989. № 1. С. 134. .
Противоположного мнения придерживался Ю.И. Полетаев, который предлагал не трактовать право оперативного управления расширительно, а сохранить ту форму, которая была придана ему Гражданским кодексом РСФСР 1964 года Полетаев Ю.И. Правовая охрана имущества государственного предприятия (объединения). М.: Юр. лит., 1991. С. 23..
Начало 90-х годов ХХ века, перестройка и новые экономические отношения, расширение негосударственного сектора экономики, внесли новые веяния в проблему права оперативного управления. В юридической литературе наибольшее признание завоевала позиция об отсутствии необходимости нахождения имущества предприятия на рассматриваемом праве. По нашему мнению, наиболее интересно данная позиция, прозвучала в работе Ю.Х. Калмыкова: «Рассчитанное на административно - командную экономику право оперативного управления не может функционировать в условиях действия преимущественно экономических методов хозяйствования» Калмыков Ю.Х. Общенародная собственность трудовой коллектив // Хозяйство и право. 1988. № 12. С. 56-60..
Отличное от других решение вопроса о возможности дальнейшего существования права оперативного управления предложил А.Г. Быков. Например, он указал на необходимость принятия во внимание двумодельной системы выстраивания отношений, связанных с реализацией права государственной собственности, так:
- в отношении первой модели предприятием признавалось наличие особого вещного права, посредством которого опосредованно производилось бы реальное управление государственной собственностью;
- применительно ко второй модели, автор предлагал выстроить ее по принципу обязательственных правоотношений. В результате, по мнению А.Г. Быкова, между государством и субъектом, призванным реализовывать фактическое управление государственной собственностью, устанавливались бы правоотношения, носящие обязательственный характер Быков А.Г. Право собственности в СССР / Под общ. ред. Ю.К. Толстого, В.Ф. Яковлева. М., 1989. С. 86..
Отдельную группу составляли ученые-цивилисты полагавшие возможным наделение предприятий правом непосредственной собственности в отношении закрепленного имущества при признании государства собственником опосредованным Андреев В.К. Правовые проблемы распоряжения и управления федеральной собственностью // Хозяйство и право, 1996. № 6. . Здесь следует отметить, что авторы не учитывали, что теория собственности не допускает существования двух абсолютных прав с одинаковым объемом правомочий на одно и тоже имущество. Это же положение противоречит и смыслу собственности как экономической категории. По нашему мнению, введением этой модели планировалось привнести благоприятную для применения в рамках теории права модель, но, при всем том, оторванную и вступающую в противоречие с реальными потребностями гражданско-правового оборота.
Мы полагаем, что прав был профессор Е.А. Суханова, который говорил о невозможности переведения государственных предприятий на «рельсы собственности» по вполне прозаическим тактическим соображениям, т.к. иначе не возымела бы экономического успеха процедура приватизации См.: Лекция, прочитанная Е.А. Сухановым в МГУ им. Ломоносова 23 декабря 2001 года. . Е.А. Суханов также обратил внимание на то, что в данном случае, государство просто не смогло бы получить те средства, которые оно рассчитывало получить от продажи указанных предприятий в рамках приватизации - они были бы «мягко» переведены с права оперативного управления на право собственности.
К первой группе юристов, придерживающихся точки зрения о необходимости наделения предприятия правом собственности, относились В.К. Андреев, Ю.Х. Калмыков, А.М. Куренной, В.А. Туманов, В.П. Шкредов, В.Ф. Яковлев.
Ко второй группе юристов, высказывающих мнение о сохранении конструкции права оперативного управления, можно отнести А.А. Собчака, Е.А. Суханова, З.М. Заменгофа, Н.Д. Егорова и др.
Некоторые ученые (В.П. Мазолин, А.А. Пушкин Пушкин А.А. Спорные вопросы учения о праве оперативного управления государственным имуществом. Тезисы научного сообщения. Научная конференция МГУ и ВНИИСЗ. 1973. ) полагали необходимым применение конструкций расщепленной собственности.
Кроме того, на Всесоюзной конференции 1988 года, проведенной в Звенигороде Право собственности в условиях совершенствования социализма (По материалам Всесоюзной конференции, организованной Институтом государства и права АН СССР в Звенигороде в июне 1988) / Под ред. Аникиной Е.Б., Брынчевой Л.И. М.: АН СССР, 1988. С. 6-137. , были освещены вопросы организации управления государственным имуществом. Материалы этой конференции стали своеобразным обобщением результатов долгого теоретического поиска, который был направлен на выработку наиболее рациональных и соответствующих реалиям современности правовых форм для организации хозяйственной деятельности государственных предприятий и учреждений.
Проанализировав материалы конференции, мы полагаем, что следует обозначить ряд общих черт, которые, должны быть свойственны государственному предприятию и учреждению:
- законодательное запрещение вышестоящим государственным органам непосредственно распоряжаться имуществом, переданным предприятию для осуществления хозяйственной деятельности;
- признание за государственными предприятиями и учреждениями прав владения, пользования и распоряжения в отношении указанного имущества;
- существование у предприятий возможности распоряжаться продукцией только на договорной основе;
- сохранение института права оперативного управления в качестве юридической формы для имущества, закрепленного за учреждениями и другими бюджетными организациями Право собственности в условиях совершенствования социализма. Указ. работа. С.105-127..
Обобщение указанных материалов позволяет нам прийти к выводу об общей ориентированности научного поиска в сторону необходимости ограничения прав государства на закрепленное за госорганизацией имущество. Кроме того, результатом теоретических изысканий стало появление в гражданском законодательстве нового права - права полного хозяйственного ведения, которое, по сути, являлось усовершенствованным правом оперативного управления, адаптированным под нужды рыночных отношений в экономике. Соглашаясь в целом с мнением О.Ю. Хатунцева Хатунцев О.Ю. Право оперативного управления и право хозяйственного ведения в системе ОВД». Дис. … канд юрид.наук. М., 1998. С. 62., отметим, что право хозяйственного ведения, рожденное из теории права оперативного управления, представлялось, прежде всего, близким по содержанию к праву собственности.