Проанализировав историю становления и развития института права оперативного управления, мы полагаем, что надлежит отметить следующее: возникнув в рамках командно-плановой системы, право оперативного управления сохранилось в основных своих чертах и в рамках рыночной экономики, пройдя достаточно длинный путь своего развития.
Во-первых, возникновение теории права оперативного управления стало результатом логического развития гражданского права в рамках хозяйствования командно-административной системы. Именно наличие тотального огосударствления всех сфер экономики в стране в тот исторический период дало толчок к выработке, анализу и правовому закреплению новых правовых форм хозяйствования. Этим и объясняется отсутствие схожих гражданско-правовых институтов в других странах, где присутствовала частная форма собственности и рыночная экономика.
Вместе с тем, существование отличного от права государственной собственности, права предприятия на закрепленное за ним имущество, как было указано выше, в своей правовой реализации наталкивалось на определенные барьеры политико-правового характера.
Право оперативного управления, при его законодательном закреплении как отдельного, в определенной степени независимого права, необходимо было отделить от иных прав. При этом, его отграничение от иных прав, в первую очередь, означало бы отличие от права государственной собственности. Отграничение права оперативного управления и наделения им определенного субъекта неумолимо привело бы, как справедливо заметил О.Ю. Хатунцев Хатунцев О.Ю. Указ. работа. С. 98., к необходимости предоставления определенных способов защиты указанного права, которые неизбежно распространялись бы и на защиту от самого собственника, т.е. государства. Такая постановка вопроса в советский период развития гражданского права была теоретически и практически невозможна: « … государство при всех условиях сохраняет всю полноту правомочий собственника, так как оно ни с кем не делится этими правомочиями и никому не передает их» Мельников Е.А. Право государственной социалистической собственности. Куйбышев: КГУ, 1976. С. 39. .
Во-вторых, понятие оперативного управления как правового института после долгих поисков впервые было предложено академиком А.В. Венедиктовым, который полагал следующее: «социалистическое государство является единым и единственным субъектом права собственности как права присвоения в отношении всех государственных имуществ» Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. М.; Л., 1948. С. 322.. Государственные же юридические лица («социалистические госорганы») наделяются государством на передаваемое им имущество правом оперативного управления, т. е. определенными правомочиями по владению, пользованию и распоряжению государственным имуществом, осуществляемыми «не своей властью и не в своем интересе, но властью, предоставленной государством и в интересах государства» Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. М.; Л., 1948. С. 591.. При этом каждый раз подчеркивалось подчиненное положение государственных организаций, в том числе в имущественной сфере: отсутствие «своего интереса и своей власти», что выражается в необходимости действовать «в строгом соответствии с социалистическим законом и планом, со всеми директивами партии и правительства Там же С. 347.» и тот факт, что, «распределяя между своими предприятиями средства производства, социалистическое государство полностью сохраняло за собой право собственности на них» Венедиктов А.В. Организация государственной промышленности в СССР. В 2 т. Т. 2. Л., 1961. С.59..
Использование в этот период других концепций и теорий, для указанной цели полностью исключалось по политическим причинам. Объявление госорганизаций собственниками закрепленного за ними имущества подрывало бы права самого государства, как суверена и собственника советского имущества, вело бы к противопоставлению интересов государственных организаций и самого государства.
Нормативное закрепление права оперативного управления как правового института имело как положительные, так и отрицательные аспекты.
Возникновение четкой правовой формы для объективно существующих отношений, возникающих в процессе хозяйствования организаций с государственным имуществом, по нашему мнению следует отнести к положительным аспектам. «Законодательное закрепление положений теории права оперативного управления имуществом позволяло на определенном этапе практически решить проблему использования единого фонда социалистического имущества …» Хатунцев О.Ю. Указ. соч. С. 44..
Кроме того, к положительным аспектам относится распространение права оперативного управления не только на государственные предприятия, но и на большинство государственных организаций и учреждений.
Отрицательным моментом является то, что недостаточная правовая проработанность института права оперативного управления не снимала вопроса о сущности самого права. Основы гражданского законодательства СССР и союзных республик 1961 года не отвечали на вопрос, чем является рассматриваемое право: правовой формой либо способом реализации прав государственной собственности, либо тем и другим вместе. Развиваясь как в теории, так и на практике, право оперативного управления прошло ту адаптацию, которая позволила ему, превратится из теоретической модели в действующий и пока единственный способ организации хозяйствования учреждений и казенных предприятий.
Кроме того, право оперативного управления и на сегодняшний день остается одним из противоречивых и неоднозначных институтов гражданского права. Адаптация правовой модели исследуемого института к современным гражданско-правовым отношениям вызывает массу теоретических и практических проблем. В последующих главах настоящего диссертационного исследования мы попытаемся проанализировать вышеуказанные проблемы.
1.2 Понятие права оперативного управления в гражданском законодательстве России
Свое первое законодательное закрепление право оперативного управления получило в ст. 21 Основ гражданского законодательства СССР и союзных республик 1961 г. Согласно данной статьи государственные организации наделялись правомочиями по владению, пользованию и распоряжению закрепленным за ними государственным имуществом.
Позднее правовая конструкция изучаемого права была воспринята и Гражданским кодексом РСФСР 1964 года. Пункт 2 ст. 94 которого гласил, что имущество закреплялось за государственными организациями на праве оперативного управления «в пределах, установленных законом, плановыми заданиями и назначением имущества», в рамках которого осуществлялись полномочия владения, пользования и распоряжения имуществом.
Кроме того, советское гражданское законодательство пошло несколько дальше, чем Основы гражданского законодательства СССР и союзных республик. Статьи 117, 193, 237 ГК РСФСР допускали закрепление имущества не только за государственными организациями Петров Д.В. Право хозяйственного ведения и оперативного управления. СПб.: Юридический центр Пресс, 2000. С. 31. . В соответствии со ст. 24 Гражданского кодекса 1964 г. имущество, закрепленное за государственными, межколхозными, государственно-колхозными и иными государственно-кооперативными организациями, состоит в оперативном управлении этих организаций.
В итоге, субъектами права оперативного управления с 1964 года помимо государственных юридических лиц могли стать межколхозная, государственно-колхозная, иная государственно-кооперативная организация.
Вместе с тем, необходимо отметить, что хотя первоначально Основы гражданского законодательства признавали право оперативного управления только за государственными организациями, наука гражданского права, проработав этот вопрос, пришла к выводу, что право оперативного управления возникает и у организаций, создаваемых субъектами права колхозно-кооперативной собственности и собственности общественных организаций. Что позднее и было законодательно закреплено дополнением к ст. 26 Основ гражданского законодательства СССР и союзных республик Масляев А.И. Право собственности профсоюзов СССР. М.:Юридическая литература, 1985. С. 183-185. По справедливому мнению Ю.К. Толстого после закрепления института права оперативного управления в гражданском законодательстве РСФСР и Основах советского гражданского законодательства «оперативное управление имуществом может выступать как способ осуществления не только государственной, но и социалистической собственности вообще» Толстой Ю.К. Социалистическая собственность и оперативное управление // Проблемы гражданского права. Л., 1987. С. 78. .
Расположение в советском законодательстве норм оперативного управления в разделе о праве собственности дало право сторонникам цивилистической концепции утверждать об оперативном управлении как о вещном праве Собчак А.А. Правовые проблемы хозрасчета. Л., 1980; Якушев В.С. Правовое регулирование внутрихозяйственных отношений // Антология уральской цивилистики. 1925-1989: Сб. статей. М., 2001. С. 420.. Тем не менее, позднее законодатель изменил содержание данного права. Так, в Положении о социалистическом государственном производственном предприятии (объединении) Утв. Постановлением Совмина СССР от 04.10.1965 г. // СП СССР. 1965. № 19-20. Ст. 155., проявился подход на расширение права оперативного управления предприятий на основе полного хозяйственного расчета: по мере роста эффективности производства планировалось оставлять в распоряжении предприятия средства для развития производства и поощрения работников.
В дальнейшем, Закон СССР «О государственном предприятии (объединении)» от 30.06.87г. отказался от использования конструкции права оперативного управления, предоставив предприятию в лице его полноправного хозяина - трудового коллектива - на неназванном праве «обособленную часть общенародной собственности» в виде части остающейся у предприятия прибыли от деятельности, значительно расширив право распоряжения имуществом предприятия на основе полного хозяйственного расчета и самофинансирования, включая право создавать при предприятиях кооперативы Ведомости ВС СССР. 1987. №26. Ст. 385..
Кардинальнее поступил Закон СССР «О собственности в СССР» от 06.03.90г., назвав это право правом собственности членов его трудового коллектива. Ведомости ВС СССР. 1990. №11. Ст.164. Позднее Закон РСФСР «О собственности в РСФСР» от 24.12.90г. предусмотрел вещное право - право «полного хозяйственного ведения» предприятий, Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. № 30. Ст. 416. а Закон РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности» - право хозяйственного ведения. Басин Ю.Г. Право собственности в условиях перехода к рыночной экономике // Правоведение. 1991. № 4. С. 97. В результате чего, право оперативного управления сохранилось только для учреждений. Бесспорно, что присутствие в принятых в один и тот же день законах с указанием двух разных прав могло быть просто недоработкой законодателя. Тем не менее, в советский период времени образовалось два разных, несколько различных по содержанию, права, что привело к образованию государственных унитарных предприятий, основанных как на праве хозяйственного ведения, так и на праве полного хозяйственного ведения.
Неоднозначное отношение законодателя к праву оперативного управления на всем историческом промежутке функционирования данного института, породило в теории различные мнения по отношению к правовой природе исследуемого права. Например, в своей работе Д.В. Петров высказывает мнение о том, что право оперативного управления это смешанный правовой институт, который включает в себя не только властную компетенцию «хозяйствующих госорганов», но и гражданско-правовые функции Петров Д.В. Право хозяйственного ведения и оперативного управления. Юридический центр Пресс. СПб, 2000. С. 32.. Так автор считает, что в тот советский исторический период времени, право оперативного управления было ближе по содержанию к сфере административного права, чем гражданского права.
В данном случае важным является понятие юридической природы права оперативного управления. Среди различных точек зрения по этому вопросу преобладающей является та, которая сводится к пониманию права оперативного управления как разновидности субъективного гражданского права относящегося к числу абсолютных, вещных прав (цивилистическая концепция).
Цивилистической позиции права оперативного управления противостоит комплексная концепция, родоначальником которой является А. В. Венедиктов, поддержанная Ю. К. Толстым, Э. Г. Полонским и другими. Ее суть сводится к тому, что право оперативного управления нельзя трактовать как чисто цивилистическое, что оно слагается как из гражданских, так и из административных правомочий См., в частности: Толстой Ю. К. Социалистическая собственность и оперативное управление // Проблемы гражданского права / Под ред. Ю. К. Толстого, А. К. Юрченко, Н. Д. Егорова. Л., 1987. С. 48.. Обосновывая свою позицию, Ю. К. Толстой отмечает, что право оперативного управления относится к числу комплексных субъективных прав, поскольку в его состав входят не только цивилистические, но и административные правомочия. Право оперативного управления реализуется в различных правоотношениях, складывающихся как по горизонтали, так и по вертикали Там же. С. 48-49..
Мнение Ю. К. Толстого нашло поддержку у Э. Г. Полонского, который отмечал, что «гражданско-правовые нормы, бесспорно, составляют значительную часть института права оперативного управления. Их значение, в частности, состоит в том, что они определяют общие положения названного института. Но даже из их текста вытекает необходимость издания для надлежащего регулирования оперативного управления нормами других отраслей права, в частности административного и финансового». И далее: «Эти обстоятельства заставляют нас сделать вывод об отраслевой неоднородности норм института оперативного управления и о невозможности их отнесения к другой отрасли - гражданскому праву» Полонский Э. Г. Право оперативного управления государственным имуществом. М.: Юрид. литература, 1980. С. 52-53..
Иная точка зрения представлена в работах М. И. Брагинского. В своих трудах он критикует позицию Ю. К. Толстого, полагая, что право оперативного управления и составляющие его содержание правомочия владения и пользования являются гражданско-правовыми Брагинский М. И. Участие советского государства в гражданских правоотношениях. М.: Юрид. литература, 1981. С. 77-78.. По нашему мнению, с М. И. Брагинским следует согласиться в утверждение того, что деление юридических фактов по отраслям права в целом нельзя считать оправданным, следовательно, характер юридического факта, с которым связано возникновение, изменение или прекращение конкретного субъективного права, не может служить классификационным признаком при определении юридической природы самого права.