В соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации (ст. 216 ГК), наряду с правом собственности вещными правами, в частности, являются:
- право пожизненного наследуемого владения земельным участком (ст.265 ГК РФ);
- право постоянного пользования земельным участком (ст.268 ГК РФ);
- сервитуты (ст. 271, 274 ГК РФ);
- право хозяйственного ведения имуществом (ст.294 ГК РФ);
- право оперативного управления (ст.296 ГК РФ).
Кроме того, поскольку в п. 1 ст. 216 ГК РФ строго указываются права относящиеся к вещным, приведенный законодателем перечень, является закрытым.
На основании данного перечня, право оперативного управления входит в качестве элемента в группу ограниченных вещных прав. Поэтому мы считаем необходимым проведение краткого анализа данной группы с целью выявления характеристик, присущих праву оперативного управления, как элементу этой группы, а также характеристик, определяющих его отдельным самостоятельным ограниченным вещным правом.
Учеными на протяжении всего периода существования вещных прав осуществлялись попытки синтезировать определение ограниченных вещных прав, в котором бы отразились все характерные черты, присущие указанной группе прав. Например, Д.И. Мейером была предложена следующая дефиниция ограниченных вещных прав: «Право на чужую вещь, обыкновенно называемое у нас правом угодья … составляет господство стороннего лица над вещью, независимо от личности ее собственника» Мейер Д.И. Русское гражданское право. М., 2001. С. 168..
Однако с нашей точки зрения, наиболее полное определение было дано Л.В. Щенниковой. Она рассматривает ограниченное вещное право как право на чужие вещи, производное и зависимое от прав собственника, имеющее различное содержание, но всегда ограниченное от прав собственника, реализуемое независимо от воли собственника, а также от всех иных лиц и пользующееся абсолютной защитой от любого нарушения, в том числе и от собственника Щенникова Л.В. Вещные права в гражданском праве России. М.: БЕК, 1996.С. 9..
На основании этого, Л.В. Щенникова выделяет ряд отличительных признаков, которые делают ограниченное вещное право отличным от основного вещного права - права собственности с одной стороны, и наполняют содержанием институт ограниченных вещных прав, с другой стороны.
Правовой режим объекта вещных прав представляет ключевой элемент, отграничивающий ограниченное вещное право от права собственности. Большинство исследователей солидарны в том, что данная вещь не должна принадлежать на праве собственности субъекту ограниченного вещного права. Поэтому, в дореволюционной гражданско-правовой терминологии применялось словосочетание «права на чужие вещи», что вполне четко отражало существо данных прав. Современный законодатель, восприняв опыт дореволюционной цивилистической доктрины, закрепил рассматриваемые права в ГК под термином «ограниченные».
Наряду с этим, на современном этапе принято указывать на ограничения, которые наложены на содержание данного права, т.е. на совокупность правомочий. Употребляя термин «ограниченные» и ученые-цивилисты, и законодатель сходятся во мнении о том, что ограниченное вещное право должно содержать какие-либо «границы», выход за которые превращал бы данный институт в иное правовое явление. Данный подход кажется нам вполне оправданным. Суть ограниченного вещного права во многом составляет собственно ограничение на совершение определенных действий и состояний (правомочий). Например, в ст. 216 ГК РФ при перечислении ограниченных вещных прав законодателем сразу делается акцент на том, какими правомочиями наделен обладатель какого-либо ограниченного вещного права (право пожизненного наследуемого владения; право постоянного пользования земельным участком).
Объем правомочий, предоставленных субъекту анализируемого нами права является отличным от иных вещных прав в праве оперативного управления. Так же как и право собственности, право оперативного управления содержит триаду правомочий по владению, пользованию и распоряжению имуществом, включая лишь ограничения в реализации этих правомочий. Названные правомочия, более детально будут рассмотрены нами в главе II настоящей работы.
Опираясь на положения ст. 296 ГК РФ можно предположить, что учреждение, как и казённое предприятие, на законных основаниях вполне могут распоряжаться находящимся у них на праве оперативного управления имуществом. Наряду с этим, в законодательстве существует норма, которая содержит прямой запрет на распоряжение учреждением закрепленного за ним имущества, а именно в п. 1 ст. 298 ГК РФ сказано: «Учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выдаваемых ему по смете».
Данное несоответствие двух норм ГК, а именно, наделение учреждения правомочием распоряжения (п. 1 ст. 296 ГК) и запрет на распоряжение (п. 1 ст. 298 ГК) имуществом, закрепленным собственником, а также имуществом приобретенным на средства выдаваемые по смете привело к тому, что в различных законах и нормативных актах, регулирующих правовое положение отдельных видов учреждений появился ряд несоответствий, в силу которых некоторым учреждениям предоставлено право распоряжаться не принадлежащим им на праве собственности имуществом.
Например, в соответствии с п. 4 ст. 27 Закона РФ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 22 августа 1996 г. Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 35. Ст. 4135., высшее учебное заведение вправе выступить в качестве арендодателя закрепленного за ним имущества. В частности, государственные и муниципальные высшие учебные заведения вправе сдавать такое имущество в аренду без права выкупа с согласия ученого совета высшего учебного заведения по ценам, которые не могут быть ниже цен, сложившихся в данном регионе. При этом, получение какого-либо согласия собственника на эти действия не требуется.
И хотя легитимность предоставления отдельным видам учреждений правомочий такого рода иными, чем закон правовыми актами Напр.: Типовое положение об образовательном учреждении дополнительного образования (п. 45) от 7 марта 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1053., вызывает определенные сомнения, на практике указанные учреждения пользуются ими достаточно широко Комментарий к Гражданскому кодексу РФ Ч.1. / Под. ред. О.Н. Садиков. М, 2004. С. 298. . Подробнее данная проблема будет рассмотрена в параграфе 3 главы II настоящего исследования.
По сравнению с другими ограниченными вещными правами, право оперативного управления характеризуется наличием в ряде случаев сложного объекта, представленного имущественным комплексом. В иных ограниченных вещных правах объект, как правило, связан с землей.
Более того, имущество, закрепленное за субъектом права оперативного управления, целиком и полностью принадлежит его собственнику - учредителю. В литературе бытует мнение, что при сохранении за собственником правомочия распоряжения данное имущество выбывает из фактического обладания собственника и зачисляется на баланс организации с осуществлением только правомочий владения и пользования Петров Д.В. Указ. работа. С. 181.. Собственник лишается правомочий по владению и пользованию переданным имуществом, но в полном объеме за ним сохраняется правомочие по распоряжению. Мы не согласны с данной точкой зрения, поскольку, в соответствии с п. 1 ст. 296 ГК РФ, субъекты права оперативного управления в отношении закрепленного имущества, обладают триадой правомочий по владению пользованию и распоряжению.
Основным признаком свойственным вещным правам является абсолютный характер данного права Генкин Д.М. Право оперативного управления как институт советского гражданского права // Сов. юстиция. 1963. № 9. С. 4. К противоположному выводу приходит Э.Г. Полонский, считающий, что право оперативного управления не может быть отнесено к числу абсолютных ввиду зависимости его от воли собственника (Полонский Э.Г. Право оперативного управления государственным имуществом. М., 1980. С. 43; См. также: Беспалова А.И. Право оперативного управления. Правовые науки и журналистика. Сб. статей. Алма-Ата, 1969. С. 29). . Однако, по мнению М.С. Заточного, «на современном этапе, с предоставлением реальной вещно-правовой защиты против собственника и с признанием характера ограниченности права оперативного управления (в ограниченности проявляются рамки права, установленные, в том числе заданиями собственника), говорить об отсутствии характера абсолютности рассматриваемого нами ограниченного вещного права не приходится. Вместе с тем, не приходится говорить и о полном отсутствии относительного элемента в исследуемом праве, выраженного в наличии управленческих прав самого собственника в отношении субъекта права оперативного управления и элемента правоотношений субъекта оперативного управления со всеми третьими лицами» Заточный М.С. Указ. соч. С. 54..
В действительности, субъекту права оперативного управления в качестве обязанных противостоит неопределенное число третьих лиц. Вместе с тем, само право оперативного управления, являясь абсолютным правом, и осуществляется, как правило, самим его носителем, без учета воли всех третьих лиц. Однако, это не означает, что мы в данном случае пренебрегаем отношениями, складывающимися у лица, владеющего имуществом на праве оперативного управления, с другими лицами. Воздержание третьих лиц от действий есть также определенное правоотношение, только в качестве его субъектов выступает неограниченное число лиц, и содержание которого составляют не активные действия, а лишь предоставление возможности владеющему лицу осуществлять правомочия в отношении имущества Полонский Э.Г. Право оперативного управления государственным имуществом. М., 1980. С. 40; Толстой Ю.К. К теории правоотношения. Л., 1959. С. 70-73, 77-81; Иоффе О.С. Шаргородский М. Д. Вопросы теории права. М.: Госюриздат, 1961. С. 226-229; Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. М., 1974. С. 224-225. .
В отличие от других вещных прав, особенностью права оперативного управления является строго целевой характер переданных правомочий, обусловленный выполняемыми учреждением (или казенным предприятием) функциями. Собственник устанавливает таким субъектам прямые задания по целевому использованию выделенного им имущества. Например, в утвержденной собственником смете расходов учреждения. Собственник также определяет целевое назначение отдельных частей (видов) имущества, закрепленных за субъектами права оперативного управления. Он распределяет имущество в соответствии с поставленными целями и заданием на соответствующие специальные фонды. При этом переданное или закрепленное имущество, включая денежные средства, числящееся в одном фонде, по общему правилу не может быть использовано на цели, для которых существует другой фонд.
Еще одним отличительным признаком права оперативного управления является то, что оно может возникать на основании односторонних действий субъекта - собственника (вещное право учредителя). Прежде всего, это закрепляет гражданское законодательство, что в отношении закрепленного на оперативном управлении имущества односторонние действия собственника являются единственным основанием для возникновения права оперативного управления. Так, п. 1 ст. 120 ГК РФ под «учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления … функций некоммерческого характера»; (в соответствии с п. 1 ст. 115 ГК РФ «по решению Правительства Российской Федерации на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, может быть образовано унитарное предприятие» Необходимо отметить, что как указанные органы, так и Правительство России создают унитарные предприятия и учреждения не от собственного имени, а от имени соответствующих публичных образований, представителями которых они выступают в соответствии со ст. 125 ГК РФ.).
По общему правилу, субъект права оперативного управления может быть создан как собственником имущества, так и другим субъектом права оперативного управления. Последний в этом случае может быть назван обладателем вышестоящего, материнского вещного права, так как именно его волей предопределяется факт и условия существования созданного им учреждения (или унитарного предприятия) Например, дочерние предприятия; учреждения созданные другими учреждениями или унитарными предприятиями. Отметим, невозможность в рамках нынешнего законодательства создание унитарного предприятия учреждением (подсобное предприятие). Существование подсобных предприятий было прямо предусмотрено ранее действовавшим законодательством (Постановлением ВЦИК и СНК СССР «О подсобных предприятиях при государственных учреждениях» от 10.05.26 (СУ. 1926. № 31. Ст. 237); см. также: Братусь С.Н. Субъекты гражданского права. С. 293). Сегодня существование подсобных предприятий невозможно даже при расширенном толковании норм ГК РФ об унитарных предприятиях. В силу п. 1 и п. 7 ст. 114 ГК РФ унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, могут быть созданы только уполномоченными государственными органами и органами местного самоуправления, а также другими унитарными предприятиями. Казенное предприятие в соответствии с п. 1 ст. 115 ГК РФ может быть создано только Правительством России. Иными словами, исчерпывающим образом определены возможные учредители предприятий. Учреждение среди них не названо..
В этом проявляется существенная отличительная особенность права оперативного управления как ограниченного вещного права. Оно не столько обременяет собственника имущества, сколько дает ему возможность через управление его имуществом достичь общественно полезных целей. Свойство данного права решать задачи, поставленные собственником, проявляется также в свободе собственника ликвидировать субъекта права оперативного управления по своему усмотрению (п. 2 ст. 61 ГК РФ) и тем восстановить первоначальный объем своих прав на принадлежащее ему имущество. В результате этого «собственник автоматически … восстанавливает в полном объеме свое господство над вещью, как только последняя, освобождается от … иных «посторонних» прав на нее» Иоффе О.С. Цивилистическая доктрина промышленного капитализма // Избранные труды по гражданскому праву. М., 2000. С. 94..
Именно свойство права оперативного управления не столько ограничивать право собственности, а способствовать его реализации, и послужило для О.С. Иоффе основой для вывода о том, что право оперативного управления не может быть отнесено к числу прав вещных Там же. С. 94-95., так как последние всегда должны носить характер обременения. Также в своих трудах О. С. Иоффе высказывает точку зрения о превалирующем значении положительных для собственника моментов в институте оперативного управления и о второстепенном значении указанного права как обременения вещи. В отличие от большинства других обременений, облеченных в форму вещных прав (постоянное пользование, пожизненное наследуемое владение и пр.), оперативное управление может быть прекращено собственником в любой момент по своему усмотрению через принятие решения о ликвидации их субъектов. Также нельзя забывать о праве собственника в ряде случаев изымать свое имущество у учреждений (п. 2 ст. 296 ГК «собственник имущества, … вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению», п. 3 ст. 299 ГК « … в случаях правомерного изъятия имущества у предприятия или учреждения»).