Правовая действительность позволяет сделать вывод о том, что в современных условиях научные дискуссии о юридической природе права оперативного управления завершились доминированием цивилистической концепции. Это подкрепляется следующими фактами.
Во-первых, ликвидирована монополия государства на создание юридических лиц с правом оперативного управления имуществом. Более того, право создавать такие юридические лица получили и граждане, и юридические лица. Значит, применение норм административного права в отношении «собственник имущества учреждение» не уместно, так как в административно-правовом отношении должно обязательно участвовать публичное образование.
Во-вторых, нормы, регулирующие право оперативного управления помещены в раздел II, части первой ГК РФ, который называется «Право собственности и другие вещные права». Таким образом, законодатель однозначно определил, что право оперативного управления является цивилистическим, вещным правом.
В советский период времени исследуемый правовой институт был неразрывно связан с правом государственной собственности. Разнообразные ограничения правомочий государственного юридического лица не дали возможности широко «обосновать оперативно-хозяйственную, имущественную самостоятельность государственного предприятия, поскольку нельзя по своему усмотрению владеть, пользоваться, распоряжаться имуществом для выполнения планов, которые могут и не совпадать с интересами предприятия» Андреев В.К. Метаморфозы права собственности в России и в Союзе ССР (1917-1992 гг.) // Государство и право. 1993. С. 44. .
Сегодня правовая конструкция права оперативного управления закреплена в п. 1 ст. 296 ГК РФ. В соответствии с которой под исследуемым институтом законодатель понимает - закрепление собственником за субъектом права оперативного управления имущества, в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением этого имущества, на правах владения, пользования и распоряжения.
В учебнике под редакцией Е.А. Суханова, можно найти следующее прочтение п. 1 ст. 296 ГК: «право оперативного управления - это право учреждения или казенного предприятия владеть, пользоваться и распоряжаться закрепленным за ним имуществом собственника в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением этого имущества Гражданское право: Учебник. В 2 т. Т. 1. - 3-е изд. / Под. ред. Е.А. Суханова. - М., 2004.С. 603. .
Мы предлагаем следующее определение права оперативного управления, не похожее на уже имеющиеся в цивилистической литературе определения рассматриваемого права. Право оперативного управления - это право учреждения по владению, пользованию и распоряжению закрепленным за ним имуществом собственника, в пределах, установленных законом, в интересах собственника и в соответствии с целями своей деятельности.
Считаем, что данное определение наиболее простое и содержит суть исследуемого права. В определении мы постарались отразить основные черты права оперативного управления - это триада правомочий по владению, пользованию и распоряжению субъектом права оперативного управления закрепленным за ним имуществом собственника, и характерные его особенности - осуществление рассматриваемого права в пределах, установленных законом, в интересах собственника и в соответствии с целями своей деятельности.
Не в полном объеме можно согласиться с точкой зрения Е.А. Суханова, который отмечает, что «собственник-учредитель создает субъекты права оперативного управления, определяя объем их правоспособности, утверждая их учредительные документы и назначая их руководителей» Суханов Е.А. Указ. соч. С. 604.. Утверждение учредительных документов и назначение руководителя конкретно собственником, осуществляется при закреплении имущества именно на праве хозяйственного ведения, а не на праве оперативного управления. Так п. 1 ст. 295 ГК РФ определяет, что «собственник имущества, находящегося в хозяйственном ведении … решает вопросы его реорганизации и ликвидации, назначает директора (руководителя)…» Комментарий к Гражданскому кодексу РФ. Часть первая. (постатейный) / Под ред. Н.Д. Егорова, А.П. Сергеева. - 3-е изд. М., 2005. С. 110..
В случаях передачи имущества на праве оперативного управления законодатель в п. 1 ст. 296 ГК РФ только указывает, что субъекты права оперативного управления осуществляют свои полномочия «…в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника …» Там же. С. 111..
Право оперативного управления в доктрине гражданского права относится к группе ограниченных вещных прав. Судя по названию гл. 13 ГК РФ право оперативного управления отнесено к группе «других вещных прав». Следовательно, возникает определенный правовой дуализм значения права оперативного управления: с одной стороны, право оперативного управления, законодателем рассматривается как равное праву собственности вещное право, с другой стороны теорией гражданского права право оперативного управления воспринято как производный и зависимый от права собственности вещно-правовой институт Заточный М.С. Указ. соч. С. 38..
Законодатель в данном случае использует независимость права оперативного управления как вещного права, по своему значению в регулировании общественных отношений не уступающему праву собственности. В то же время, указав на то, что право оперативного управления имеет определенные отличия по содержанию, субъекту и объекту по сравнению с правом собственности, теория гражданского права признала рассматриваемое право ограниченным.
Следовательно, возникает необходимость правового разграничения между правом собственности и ограниченными вещными правами. Это, в свою очередь, может послужить основанием для четкой дифференциации права оперативного управления и права собственности, т.к. будучи элементом этой группы, право оперативного управления должно удовлетворять тем критериям, которые являются общими для всех ограниченных вещных прав.
Еще в советском гражданском законодательстве, в частности в п. 2 ст. 5 Закона «О собственности в РСФСР» и в ст. 47 Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991г. было прямо установлено, что к субъектам права оперативного управления (права хозяйственного ведения) применяются, по общему правилу, все нормы о праве собственности. Вышеизложенное нашло отражение в том, что вплоть до принятия нового Гражданского кодекса РФ хозяйственное ведение именовалось «полным».
В современном Гражданском кодексе РФ наименование вещного права потеряло указание на полноту. Это служит подтверждением того, что прямое и полное отождествление права собственности с правом оперативного управления (хозяйственного ведения) не допускается.
Однако основная особенность заключается в применении к праву оперативного управления правил о приобретении собственности в силу прямого указания закона. Так пункты 2-3 ст. 299 ГК определяют, что «плоды, продукция … от использования имущества … поступают в … оперативное управление … в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, другими законами и иными правовыми актами для приобретения права собственности» Комментарий к Гражданскому кодексу РФ части первой, части второй, части третий (постатейный). Автор комментариев и составитель Борисов А.Б. - 5-е изд. М., 2005. С. 313..
По мнению В.М. Жуйкова такой метаморфозой «законодатель пытается одновременно решить две не вполне согласуемые задачи - защитить интересы собственника государственного (муниципального) имущества, переданного в оперативное управление (хозяйственное ведение), и остановить за соответствующими предприятиями достаточный объем полномочий, позволяющий им выступать реальными субъектами гражданского оборота» Комментарий к постановлениям Пленума Верховного суда РФ по гражданским делам / Под ред. В.М. Жуйкова. М., 2000. С. 63..
Тем не менее, введенное Гражданским кодексом Российской Федерации усечение полномочий субъектов права оперативного управления, примерами чему служат нормы п. 1 ст. 298 ГК РФ «учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом …», п. 1 ст. 297 ГК РФ «казенное предприятие вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом лишь с согласия собственника этого имущества», не означает отказа от вывода о значительном правовом родстве изучаемого вещного права и права собственности. На основании чего, к праву оперативного управления, по смыслу ст. 299 ГК РФ, возможно применять п. 1 ст. 6 ГК РФ «Применение гражданского законодательства по аналогии» и иные правила (не регулирующие лишь порядок прекращения права собственности).
Кроме того, необходимо признать, что, приобретая имущество на праве оперативного управления, учреждение возлагает на себя и противоположную грань отношений, основанных на владении собственным имуществом, - бремя содержания и риск случайной гибели (ст. 210-211 ГК) На необходимость перехода к субъекту права оперативного управления (хозяйственного ведения) бремени содержания и риска утраты имущества указывает и И.В. Ершова (см.: Ершова И.В. проблемы правового режима государственного имущества в хозяйственном обороте. М., 2000. С. 177.) и другие возлагаемые на собственника обременения (ст. 209 ГК РФ «Содержание права собственности»). Однако право оперативного управления может быть приравнено к праву собственности лишь постольку, поскольку это не предусмотрено специальными нормами об этих вещных правах и их носителях.
В подтверждение чего, законодатель в п. 2, 3 ст. 299 ГК, установил аналогию права собственности и права оперативного управления. Мы считаем, что этим законодатель освободил себя от необходимости каждый раз в устанавливаемых нормах, касающихся имущественного обособления лиц, указывать, помимо права собственности на право оперативного управления. Так, в главах 30-32, 34, 51 ГК РФ («Купля продажа», «Мена», «Дарение», «Аренда», «Комиссия») не используется термин «право оперативного управления». Хотя не вызывает сомнений, что тот же п. 1 ст. 454 «Договор купли-продажи» ГК РФ, говоря о передаче товара «в собственность» покупателю, имеет в виду и передачу имущества и в оперативное управление. От этого же отталкивается и судебная практика. Так, в одном из дел Высший Арбитражный суд России подтвердил правомерность приобретения учреждением на основании договора купли-продажи объекта недвижимости именно в оперативное управление Постановление Президиума ВАС РФ от 03.04.2001 № 8713 // ВВАС РФ. 2001. № 9. . Иными словами, именно одно из основных качеств права оперативного управления - способность опосредовать обособление собственного имущества у лица как субъекта права, выраженное в ст. 48 и 299 ГК РФ, и допускает возможность учреждения выступать покупателем, арендатором Брагинский М.И. Витрянский В.В. Договорное право. Кн. Вторая: Договоры о передаче имущества. М.:Статут, 2000. С. 20, 358, 458-459., комитентом и пр.
При этом, в отдельной норме, законодатель, прямо исключает возможность для субъектов права оперативного быть участниками определенных правоотношений. Так в соответствии с п. 3 ст. 1013 ГК РФ «имущество, находящееся в хозяйственном ведении или оперативном управлении, не может быть передано в доверительное управление» Борисов А.Б. Комментарий к гражданскому кодексу. М., 2005. С. 915.. Указание законодателя на субъектов права оперативного управления и исключение их участия из доверительного управления, вызвано, прежде всего, тем, что в соответствии со ст. 1014 ГК РФ, учредителем доверительного управления является, по общему правилу, собственник, и лицо, указанное в ст. 1026 ГК РФ, а также иное лицо, указанное в законе. Поскольку данное указание в силу наличия в ГК РФ ст. 48 и ст. 299 может толковаться расширено, законодатель был вынужден отдельной нормой прямо исключить возможность учреждений (казенных предприятий), быть участниками этих правоотношений, так как, доверительное управление, к праву оперативного управления не применимо по своей природе.
На основании чего, законодатель допускает, в определенных случаях, сходство права собственности и права оперативного управления (ст. 299 ГК РФ), и применяет, например, для приобретения и прекращения права оперативного управления, порядок установленный для права собственности. В этом случае указание на право собственности, означает указание и на право оперативного управления.
Вместе с тем, в случаях, когда законодатель отделяет право оперативного управления, от права собственности он указывает на это отдельно (ст. 1013 ГК РФ).
В связи с этим мы приходим к выводу, что следует признать излишними указания законодателя о том, что наряду с правом собственности нормы ст.ст. 397, 398 ГК РФ распространяются на право оперативного управления. Так в этих статьях законодатель отмечает, что «в случае неисполнения должником … передать вещь в собственность, … в оперативное управление …»; «в случае неисполнения обязательства передать индивидуально-определенную вещь в собственность, … в оперативное управление». Мы считаем, что достаточно было указать только лишь на право собственности, а оперативное управление (хозяйственное ведение) подпали бы под эти правила в силу ст. 299 ГК РФ. Поскольку п. 2 ст. 299 ГК определяет, что «плоды, продукция и доходы, … а также имущество … поступают в … оперативное управление … в порядке, установленном настоящим Кодексом, другими законами … для приобретения права собственности». Впоследствии мы думаем, что редакция данных статей, должна быть уточнена законодателем.