В то же время было бы неверно вообще исключать наличие характеристик ограничения прав собственника в оперативном управлении. Они присутствуют. Именно благодаря им сфера деятельности учреждения или казенного предприятия в достаточной степени защищена от неправомерного вмешательства собственника. На это ориентируют и высшие судебные инстанции См.: Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 31 июли 2001 г. № 1198/01 (которое определяет, что имущество может быть изъято собственником у субъекта права оперативного управления при наличии согласия последнего. К подобным отношениям в силу ст. 299 ГК подлежит применению п. 1 ст. 235 ГК). .
Обеспечение стабильного, долговременного исполнения учреждениями функций, возложенных собственником, достигается посредствам следующего кардинального отличия права оперативного управления от других вещных прав. Для будущих субъектов оперативного управления собственник имущества представляет ровно такой объем правомочий, который позволяет осуществить созданному юридическому лицу определенные функции. Возможность быть носителем указанных прав, как и права собственности, является в соответствии с п. 1 ст. 48 ГК РФ неотъемлемым элементом правосубъектности юридического лица. Следует признать, что фактически (с экономической точки зрения) оперативное управление - это «собственность» соответствующих лиц, так как данный институт есть вещные права на собственное имущество организации. То, что право оперативного управления для государственных предприятий в советский период времени явилось, по сути их правом собственности на имущество, утверждал еще В.П. Шкредов Шкредов В.П. Экономика и право. М., 1967. С. 103-112.. Некоторые авторы и сегодня обращают внимание на то, что по своей сущности право оперативного управления представляет собой разделенную собственность Петров Д.В. Право хозяйственного ведения и оперативного управления. Юридический центр Пресс. СПб., 2000. С. 106.. Например, В.П. Камышанский находит, что при законодательном конструировании указанного вещного права «пучок правомочий разделяется между собственником и титульным владельцем. Мы имеем как бы двух собственников. Один (официально признанный) является обладателем определенного имущества, другой (фактический) - обеспечивает его наиболее эффективное использование … в интересах первого и собственных интересах» Камышанский В.П. Право собственности: пределы и ограничения. М., 2000. С. 26-27..
Однако стоит отметить, что этот подход имеет в первую очередь экономические истоки, является попыткой уяснить фактические отношения без учета специфики российской правовой системы.
Право оперативного управления - особый вид ограниченных вещных прав. Оно служит основой деятельности государственных и муниципальных унитарных предприятий и учреждений так же, как право собственности является основой деятельности других юридических лиц, и всех физических лиц. Если собственник ограничен в своих правомочиях лишь законом, то субъекты права оперативного управления в своих правах на имущество ограничены в той или иной степени еще и самим собственником.
Субъект права оперативного управления - учреждение (относящееся к некоммерческим организациям) ограничено: предметом и целями своей деятельности; непосредственными и обязательными заданиями собственника; назначением имущества, определяемым, в первую очередь, целями организации; еще более узким, по общему правилу, объемом правомочий в отношении принадлежащего ему имущества, чем субъект права хозяйственного ведения (ст. 298 ГК).
В соответствии с чем, в главе 19 ГК РФ, законодатель определяет границы осуществления субъектом права оперативного управления правомочий владения, пользования и распоряжения переданным им имуществом. Эти границы - рамки, в пределах которых они осуществляют свои правомочия «по своему усмотрению» (п. 1 ст. 9 ГК), «своей волей и в своем интересе» (ч. 1 п. 2 ст. 1 ГК).
Однако, неверно было бы говорить о «подчинении» субъекта права оперативного управления собственнику. Это противоречило бы общему принципу равенства участников гражданских правоотношений, тем более, что описанные ограничения - не проявления какой-либо субординации, но показатели рамок правосубъекности, в пределах которых учреждение (унитарное предприятие) приобретает и осуществляет свои гражданские права своей волей и в своем интересе Петров Д.В. Указ. работа. С. 136..
Считаем, законодатель поступил правильно, когда дал указанным ограниченным вещным правам наименование отличное от права собственности. В противном случае была бы нарушена строгость принципов собственности романо-германской системы права, к которой относится и российское право. Как уже отмечалось, одним из принципов права стран континентальной Европы является возможность наличия на один объект одного права собственности: «Право собственности в его континентальном, в том числе в российском, понимании невозможно «расщепить» оно либо полностью сохраняется за собственником, либо полностью утрачивается им» Суханов Е.А., Матеи У. Основные положения права собственности. М., 1999. С. 316.. Возможность же наличия нескольких прав собственности на один объект - характерный признак англо-саксонской системы права.
В результате, в большинстве правовых систем присвоение имущества как собственного осуществляет исключительно собственник, в то время как для всех иных лиц - для несобственников, данное имущество конструируется законодателем как чужое. Российское законодательство допускает присвоение имущества на ином вещном праве, помимо собственности. Именно на это свойство института права оперативного управления государственных юридических лиц неоднократно обращали внимание исследователи. Так, В.С. Якушев указал на то, что «принципиально важная черта оперативного управления - его вещный характер, который раскрывается в принадлежности имущества предприятию …» Якушев В.С. Юридическая личность государственного производственного предприятия по советскому гражданскому праву. М., 1991. С. 6.. При этом, продолжает автор, «оперативное управление поэтому строится по типу отношения собственности, что оно, в частности, проявляется в сходстве правомочий, составляющих содержание права собственности и права оперативного управления»Якушев В.С. Указ. соч. С. 7.. Или, иными словами, оперативное управление «представляет собой … форму принадлежности … имущества», «отражает состояние присвоенности … имущества» Якушев В.С. Правовое регулирование внутрихозяйственных отношений // Антология уральской цивилистики: 1925-1989. М., 2001. С. 419. . Сегодня законодатель закрепил указанные отношения принадлежности вещи как своей и для субъекта права оперативного управления Так, п. 7 ст. 114 ГК РФ говорит о «своем» имуществе госпредприятия. Часть 2 п. 3 ст.335 ГК РФ не допускает залога права на «чужую» вещь без согласия ее собственника или субъекта права хозяйственного ведения. В ряде случаев речь идет о «принадлежности» имущества унитарному предприятию или учреждению (п. 1 ст. 56, п. 5 ст. 113, ст. 294, п. 2 ст. 295, п. 1 ст. 576 ГК РФ). .
Социально-экономические отношения оперативного управления - это отношения собственности как присвоения, позволяющие субъектам права оперативного управления назвать вещь своей: «Очевидная суть присвоения заключается в отношении к присвоенному имуществу как к своему собственному» Суханов Е.А., Матеи У. Основные положения права собственности. М., 1999. С. 300.. Для всех других лиц, кроме собственника и носителей права оперативного управления, эта вещь будет чужой Отметим, что для субъекта права оперативного управления в ряде отношений с собственником имущества соответствующие объекты также могут рассматриваться в качестве чужих. Это происходит в тех случаях, когда собственник реализует в отношении имущества созданного им юридического лица представленные ему законом полномочия (изъятие имущества, определение целей использования имущества, дача согласия на распоряжение имуществом тем или иным образом и проч.). .
Таким образом, характеризуя право оперативного управления по гражданскому законодательству Российской Федерации, необходимо отметить, что это специфическое вещное право, отличное как от права собственности, так и от других вещных прав.
Законодатель оперирует независимостью права оперативного управления как вещного права, по своему значению в регулировании общественных отношений не уступающему праву собственности. Вместе с тем, указав на то, что право оперативного управления имеет определенные отличия по содержанию, субъекту и объекту по сравнению с правом собственности, теория гражданского права признала рассматриваемое право «ограниченным».
Право оперативного управления несет в себе ряд черт, сочетание которых, с одной стороны, позволяет несомненно отнести его к вещным правам, с другой же выделить ряд черт присущих только этому праву, делающих его независимым и самостоятельным гражданско-правовым институтом.
Более того, право оперативного управления является гораздо более сложным вещным правом чем, к примеру, сервитут или право пожизненного наследуемого владения. Оно обладает сложной системой, делающих его ограниченным по сравнению с правом собственности и, вместе с тем, его содержание настолько объемно, что зачастую может быть гораздо ближе к праву собственности, чем к ограниченным вещным правам.
1.3 Учреждения ОВД как субъект права оперативного управления
Субъектами права оперативного управления, в соответствии с п. 1, ст. 296 Гражданского Кодекса РФ могут быть только строго определенные юридические лица - это:
- казенное предприятие, относящееся к категории коммерческих организаций Согласно п. 5 ст. 6 Закона о введении в действие части первой ГК РФ режим имущества казенного предприятия распространяется теперь на имущество всех индивидуально частных предприятий, предприятий, принадлежащих общественным организациям и другим частным собственникам, сохраняющимся в этой организационно-правовой форме до 1 июля 1999 г. ;
- учреждение, относящееся к некоммерческим организациям.
Во многом, именно существование этих особых субъектов определяет правовую природу и содержание изучаемого права.
Мы рассмотрим правовой режим имущества, закрепляемого на праве оперативного управления за учреждением, в частности, за учреждением органов внутренних дел.
Учреждение, на сегодняшний день, является достаточно распространенным субъектом гражданско-правовых отношений. К таким субъектам относятся органы государственной власти и управления, правоохранительные органы, больницы, образовательные учреждения, библиотеки, музеи, театры и др. Общие положения об учреждении содержатся в ГК РФ и в Федеральном законе РФ «О некоммерческих организациях» (с послед. изм. от 23.12.2003 г.) СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145; 2003. № 52. Ст. 5031.. При этом, особенности правового положения отдельных видов учреждений определяются иными законами и правовыми актами. Так, например, Законами «О библиотечном деле» СЗ РФ. 1995. № 1. Ст. 2; 2004. №35. Ст. 3607., «О музейном фонде и музеях в Российской Федерации» (с послед. изм. от 22.08.2004 года) СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2591; 2004. №55. Ст. 3607., «Об образовании» (в редакции ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «Об образовании») СЗ РФ. 1992. № 30. Ст. 1797; 2005. № 1. Ст. 25., «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (с послед. изм. от 29.12.2004 г.) СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4135; 2005. № 1. Ст. 2507..
В соответствии с гражданским законодательством учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично (ст. 120 ГК РФ). Схожее определение закреплено и в п. 1 ст. 9 Федерального закона «О некоммерческих организациях», где под учреждением признается «некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая полностью или частично этим собственником» Свод Кодексов и Законов Российской Федерации. Т. II. СПб., 2002. С. 929. .
Отдельно, из большого массива такой организационно-правовой формы как учреждение, мы выделяем, как наиболее распространенные, государственные учреждения, деятельность которых, преимущественно носит не коммерческий характер и осуществляется в области управления, социальной сфере, сферах образования, здравоохранения и других областях.
Это объясняется, прежде всего, тем, что целевая правоспособность государства влечет необходимость использования его имущества в рамках строгого определенного перечня целей и задач социально-значимого характера, в том числе тогда, когда государственное имущество передано в оперативное управление Петров Д.В. Указ. соч. С. 85..
Цели деятельности государственных учреждений чётко регламентированы учредителем - государством, они находят своё закрепление, прежде всего в нормативных актах и учредительных документах. Вместе с тем, собственник учреждения, осуществляя финансирование, имеет право в любой момент проверить расходование выделенных средств, и в случае обнаружения того факта, что средства полученные учреждением расходуются не для выполнения конкретно поставленных задач, учредитель может приостановить деятельность учреждения, а в случае грубого нарушения условий закреплённых в учредительных документах и ликвидировать Учреждение может быть ликвидировано по основаниям, которые предусматривает п. 4 ст. 61 ГК РФ, ликвидация учреждения не может быть осуществлена вследствие признания его банкротом. созданное им учреждение. Поэтому деятельность учреждения должна быть направлена исключительно на достижение поставленных целей (носящих некоммерческий характер), ради которых и было создано учреждение, в противном случае учреждение, как самостоятельный вид некоммерческой организации, утратит свое значение.