Вполне очевидно, что право оперативного управления появилось в советский период именно как способ функционирования права государственной собственности. На это прямо указывает А.В. Венедиктов. Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность. М.; Л., 1948. С. 318 - 333. Более того, А.В. Венедиктовым отстаивается мысль о том, что «...право собственности социалистического государства как право общественного присвоения средств и продуктов производства происходит именно через осуществление госорганами их правомочий» Венедиктов А. В. Указ. соч. С. 343. .
Позднее удачная правовая конструкция оперативного управления, четко юридически и политически выверенная А.В. Венедиктовым, была воспринята законодательством: Основами гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 года и Гражданским кодексом РСФСР 1964 года.
В соответствии с п. 2 ст. 94 ГК РСФСР имущество закрепляется за государственными организациями на праве оперативного управления, в рамках которого осуществляются полномочия владения, пользования и распоряжения имуществом «в пределах, установленных законом, плановыми заданиями и назначением имущества». При этом советское гражданское законодательство пошло дальше, нежели союзные Основы гражданского законодательства СССР. Статьи 117, 193, 237 ГК РСФСР допускали владение имуществом на праве оперативного управления не только государственными организациями. Субъектами такого права с 1964 г. в РСФСР могли стать межколхозная, государственно-колхозная, иная государственно-кооперативная организация Масляев А.И. Право собственности профсоюзов СССР. М.: Юридическая литература, 1985. С. 183-185. . В данном случае, по нашему мнению, следует отметить, что хотя первоначально Основы гражданского законодательства СССР признавали право оперативного управления только за государственными организациями, наука гражданского права, изучив данный вопрос, пришла к выводу, что право оперативного управления возникает и у организаций, создаваемых субъектами права колхозно-кооперативной собственности и собственности общественных организаций.
Несколько позднее то, что «оперативное управление имуществом может выступать как способ осуществления не только государственной, но и социалистической собственности вообще» Толстой Ю.К. Социалистическая собственность и оперативное управление // Проблемы гражданского права. Л., 1987. С. 78., стало нормой и для других союзных республик, что и было законодательно закреплено дополнением ст. 26 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик.
В результате законодательного закрепления права оперативного управления определены основные положения теории имущественных прав государственных органов, которой предстояло занять важнейшее место в российской гражданско-правовой науке. Представляется, что законодательное закрепление положений теории права оперативного управления имуществом позволяло на определенном этапе практически решить проблему использования единого фонда социалистического имущества и при этом:
не нарушался принцип единства собственности государства, так как право собственности государства никому не передаётся и государство остается единым и единственным собственником такого имущества, что было чрезвычайно важно в этот период истории российского государства;
за госпредприятиями и госучреждениями имущество закреплялось на определенном праве, которое позволяло государственным органам владеть, пользоваться и распоряжаться таким имуществом, при этом правомочия по форме полностью совпадали с правомочиями права собственности и, одновременно, содержание этих правомочий было гораздо уже правомочий собственника;
собственник всегда сам был вправе реализовать принадлежащие ему правомочия владения, пользования и распоряжения в отношении государственного имущества;
правомочия переданные государством своим госорганам, являлись одновременно и правами, и обязанностями государственных органов перед государством, наделившим их соответствующим имуществом.
Впоследствии, институт права оперативного управления, несмотря на его нормативное закрепление, тем не менее, продолжал оставаться одним из основных спорных предметов в рамках гражданско-правовой науки.
Последующее развитие института права оперативного управления стало воплощением в жизнь определенных либеральных изменений в экономике и механизме хозяйствования в условиях проведения «хрущевских» реформ. К анализируемому праву в это время предъявлялись все новые и новые требования, не вызывающие определенных изменений ни в сущности данного института, ни в его теоретическом осмыслении. Таким образом, институт права оперативного управления, закрепленный в советском законодательстве в 1961 - 1964 г.г., аналогично любой научной теории, наряду с развитием государства получил свое дальнейшее развитие. Так, введение хозяйственного расчета на государственных предприятиях, явилось одной из причин, вызвавших изменения в содержании права оперативного управления в сторону его расширения.
Однако, прежде чем законодатель нормативно закрепил это нововведение, научную литературу захлестнула волна споров о том, каким способом можно дать предприятиям объем свободы, достаточной для выполнения своих функций в новых экономических условиях. Основной тенденцией в этих дебатах было отрицание прежних правовых институтов, которые ассоциировались исключительно со старой экономической системой. Отмечалось, что «исторический опыт показал, насколько неоправданным является ограничение роли предприятия в системе отношений социалистической собственности «правом оперативного управления» Шкредов В.П. Общие понятие собственности и права собственности на современном этапе. Тезисы // Право собственности в СССР / Под ред. Ю.К. Толстого и В.Ф. Яковлева. М., 1989. С. 15. .
Теория права оперативного управления «в какой-то мере даже приобрела печальный ореол правового элемента командной экономики» Иванов А.А. Медведев Д.А. Право государственных предприятий на имущество. Л., 1991. С. 11.. Некоторые исследователи занимали крайние позиции и считали, что «реальный переход на экономические методы возможен только через создание вместо права оперативного управления конструкции хозрасчетной собственности предприятия или вторичной собственности трудового коллектива» Жанайдаров И.У. Право оперативного управления в условиях коренной перестройки управления экономикой // Перестройка экономики и гражданское право. Алма-Ата, 1988. С. 35-36; Михайлов Б.Н. Виды и формы собственности и права собственности в социалистическом обществе, тенденции их развития // Право собственности в СССР. М., 1989. С. 93. . Тем не менее, оформления соотношения права полного хозяйственного ведения и права государственной собственности по модели двойной собственности, разделенной на «право непосредственной (хозрасчетной) собственности предприятия» и «право опосредованной собственности государства», Мозолин В.П. К разработке Закона о собственности в СССР в условиях развития экономической реформы // Советское государство и право. 1989. № 10. С. 83. не произошло.
В основу права полного хозяйственного ведения были положены основные черты и принципы института оперативного управления: «Названный институт оказался аналогичен праву оперативного управления, его вариантом», Дозорцев В.А. Проблемы совершенствования гражданского права РФ при переходе к рыночной экономике // Государство и право. 1994. № 1. С. 30. «абсолютным вещным гражданским правом, однопорядковым с правом оперативного управления в традиционной цивилистической трактовке» Медведев Д.А. Проблемы реализации гражданской правосубъектности государственного предприятия. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Л., 1990. С. 13.. В этой связи стоит согласиться с тем, что «по своей экономической природе и юридическим признакам право хозяйственного ведения есть сколок с права оперативного управления», Иванов А.А. Медведев Д.А. Право государственных предприятий на имущество. Л., 1991. С. 8. сделанный более (по мнению одних) или менее (по мнению других) удачно.
Новые экономические условия и введение хозяйственного расчета в советский период российской истории достаточной органично «влились» в рамки права оперативного управления. «Экономическое обособление имущества производственных объединений и предприятий обусловлено действием объективных экономических законов социалистического хозяйства. Оно необходимо для ведения товарного производства на началах хозяйственного расчета. Поэтому производственным объединениям, предприятиям как самостоятельным экономическим образованиям выделяются из государственного имущества определенные материальные ценности и средства в их вещественной форме: здания, сооружения, оборудование, материалы, сырье, а также денежные средства» Советское гражданское право / Под ред. Красавчикова О.А. - 3-е изд., М.: Высш. шк., 1985. С. 326; Хозяйственное право / Под ред. В.В. Лаптева. М., 1967. С. 63-67. . Однако, несмотря на органичное совмещение системы хозяйственного расчета и права оперативного управления, все же, институт оперативного управления требовал некоторого приспособления к выработавшимся хозяйственным отношениям. Например, с точки зрения З.М. Заменгофа «… расширение прав хозорганов в различных областях их деятельности есть уже осознанная и объективная реальность, диктуемая осуществляемыми государством экономическими преобразованиями и задачей дальнейшего последовательного внедрения хозрасчета как на предприятиях, так и в вышестоящих хозяйственных звеньях» Заменгоф З.М. Правовой режим имущества хозяйственных органов. М., Юридическая литература, 1972. С. 134. .
По мнению многих цивилистов введение хозрасчета на предприятиях сразу поставило вопрос о расширении правомочий указанных лиц на имущество См. Полонский Э.Г. Право оперативного управления государственным имуществом. М., 1980. С. 13; Беспалова А.И. Право оперативного управления // Правовые науки и журналистика. Сб. Статей, Алма-Ата, 1969. С. 39-41; Абалкин Л.И. Политическая экономия и экономическая политика. М.: Мысль, 1970. С. 60-63. . Здесь следует обратить внимание на тот факт, что в соответствии с законодательством См. например: Положение о производственном объединении (комбинате) утвержденное Советом Министров СССР от 27 марта 1974 г. / СП СССР. 1974. № 8. Ст.38; Положение о социалистическом государственном производственном предприятии утвержденное Советом Министров СССР. в рамках новой модели хозяйствования для увеличения результативности работы предприятий в рамках общего имущества хозяйственного объединения стали выделяться различные фонды: «Имущество, находящееся в оперативном управлении государственных организаций, неоднородно по своему экономическому назначению. Оно подразделяется на фонды (средства), каждый из которых имеет определенное хозяйственное назначение и особый правовой режим» Рясенцев В.А. Правовые основы хозяйственной деятельности предприятий. Планирование. Хозяйственные договоры. М., 1976. С. 10-12. . Так, были выделены: основные фонды (средства), к которым относились здания, сооружения, оборудование, транспортные средства и другие объекты длительного пользования; оборотные фонды, включающие сырье, материалы, топливо, полуфабрикаты и другие предметы труда, готовую продукцию и эксплуатационные денежные средства; специальные фонды, создаваемые в определенном порядке для конкретных целей (амортизационный фонд, фонд материального поощрения рабочих и служащих и др.). Заточный М.С. Право оперативного управления по законодательству РФ. Дис. … канд юрид. наук. СПб., 2002. С. 28. Некоторые ученые, в качестве отдельного элемента имущества предприятия, выделяли готовую продукцию, аргументируя это тем, что предприятие в отношении основных и оборотных фондов реализуют правомочия владения и пользования, но не распоряжения, а в отношении готовой продукции предприятие должно иметь основным своим правомочием распоряжение См. Омаров А.М. Беседы об экономической реформе. М.: Политиздат, 1972. С. 89-93; Корнеев С.М Правовой режим имущественных фондов предприятий. М.: Знание, 1975. С. 6-27; Егоров Н.Д. Гражданско-правовое регулирование экономических отношений. Л.: Издательство ЛГУ, 1986. С. 82-89..
Вследствие того, что имущество находится в рамках одного всеобъемлющего режима права оперативного управления, то, по мнению других авторов, нет необходимости «разрывать» достаточно целостный и эффективный институт на отдельные правовые режимы Заменгоф З.М. Указ. работа. С. 135-142..
В рамках выделения различного по своему составу имущества на праве оперативного управления некоторые авторы высказывали мнения о качественной неоднородности вышеуказанных фондов и, как следствие, считали необходимым их нахождение на различных правовых режимах Рясенцев В.А. Указ. работа. С. 32-34; Хозяйственное право / Под ред. Лаптева В.В. М., 1967. С. 73-88. .
Однако, в изучении института права оперативного управления, кроме обозначенных проблем, не был разрешен вопрос о сущности данного права: является ли оно особым самостоятельным ограниченно-вещным правом, или содержится в особой форме реализации права государственной собственности. В конце восьмидесятых годов XX века снова усилилась полемика о содержании права оперативного управления.
Так, по мнению отдельных авторов, право оперативного управления в сложившейся модели хозяйствования, несмотря на его самостоятельную роль, все же является производным и зависимым от права государственной собственности: «Право государственной собственности получает в оперативном управлении госорганов развитие и конкретизацию; право оперативного управления - особое проявление права государственной собственности на определенном участке хозяйственной или иной деятельности государства. Поэтому данное право не противостоит праву государственной собственности, а неразрывно с ним связано, будучи производным от него» Советское гражданское право / Под ред. Рясенцева В.А. М.: Юридическая литература, 1986. Т.1. С. 342; См. также: Полонский Э.Г. Указ. работа. С. 42-44..
В юридической литературе существуют и другие точки зрения. Например, Н.Д. Егоров считает, что рассматриваемое право состоит из двух взаимосвязанных правоотношений: с одной стороны - между собственником имущества и организацией, которой данное имущество выделено в оперативное управление, с другой - между субъектом оперативного управления имуществом и всеми третьими лицами, исключая собственника.
Профессор Н.Д. Егоров полагает, что первый вид правоотношений носит административно-правовой характер и, как следствие, «указанные отношения выходят за рамки оперативного управления имуществом и регулируются нормами административного права» Егоров Н.Д. Гражданско-правовое регулирование экономических отношений. Л., 1986. С. 59.. Второй вид правоотношений составляет суть гражданско-правового института права оперативного управления. «Собственно правоотношения по оперативному управлению имуществом - это отношения между организацией и всеми третьими лицами» Егоров Н.Д. Указ. соч. С. 63. . При этом данные отношения, по мнению Н.Д. Егорова, также как правоотношения собственности, строятся по типу абсолютных отношений.