На основании изложенного, для снятия противоречий между п. 1 ст. 296 ГК РФ и п. 1 ст. 298 ГК РФ предлагаем внести дополнения в п. 1 ст. 298 ГК РФ и изложить его в следующей редакции: «Учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете, если иное не предусмотрено учредительными документами».
Еще одной особенностью правового положения учреждений ОВД как финансируемых собственником некоммерческих организаций является возможность осуществления «приносящей доходы» деятельности в соответствии с учредительными документами для достижения целей, ради которых они созданы (п. 2 ст. 298, ч. 2 п. 3 ст. 50 ГК РФ). При этом указывается, что доходы от такой деятельности поступают в самостоятельное распоряжение.
На практике учреждения широко реализуют возможность вести такую деятельность. Например, в охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности важная роль отводится подразделениям вневедомственной охраны. Практические примеры использования договорных отношений в субъектах Российской Федерации при охране общественного порядка свидетельствуют о том, что в некоторых случаях УВД городов в качестве субъекта по охране общественного порядка при проведении различных массовых мероприятий используют не подразделения патрульно-постовой службы, а задействуют личный состав подразделений вневедомственной охраны. В основном это связано с тем, что в настоящее время подразделения вневедомственной охраны являются более подготовленными к несению службы при проведении массовых мероприятий, обладают всеми необходимыми для этого средствами (транспортными средствами, специальным вооружением, техническими средствами и т. д.), в отличие от подразделений патрульно-постовой службы, испытывающей затруднения в обеспеченности техникой, транспортом, вооружением, средствами связи и т. д.
Принцип самоокупаемости и хозяйственной самостоятельности подразделений вневедомственной охраны при постоянном внедрении в практическую деятельность новых форм и способов охраны является достаточно эффективным и целесообразным, что находит выражение в укомплектованности и вооруженности подразделений охраны всем необходимым для эффективного несения службы по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности Гусак В.И. Указ. работа. С. 133..
Поэтому вопрос о существе их прав на приобретенное самостоятельно, а не за счет сметных средств, имущество приобрел большое значение. Главный вопрос здесь состоит в том, какой режим будут иметь самостоятельно заработанные учреждением денежные средства или приобретенное на них имущество? В чем специфика режима доходов учреждения от разрешенной учредительными документами деятельности и приобретенного за счет этих доходов имущества, требующая их учета на отдельном балансе? Кто является собственником такого имущества? Как следует из гражданского законодательства, полученные за счет такой деятельности деньги и имущество подлежат отдельному учету и по смыслу закона имеют иной правовой режим, отличный от режима права оперативного управления.
С точки зрения К.П. Кряжевских собственником этих заработанных учреждением денежные средства или приобретенного на них имущества будет тот, кто является собственником имущества учреждения в силу ст. 48, п. 1. ст. 218, ст. 136, п.2. ст. 299 ГК РФ Кряжевских К.П. Право оперативного управления и право хозяйственного ведения по российскому гражданскому праву. Дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 156.. Сказанное имеет особое значение для федеральных учреждений, чье имущество приобретается ими за счет доходов от разрешенной уставом (положением) деятельности. Оно также становится федеральной собственностью и на него в полной мере распространяются правила учета, установленные Постановлением Правительства РФ от 03.07.98г. №696 «Об организации учета федерального имущества и ведения реестра федерального имущества» СЗ РФ. 1998. № 28. Ст. 3354..
Вопрос о правах (режиме) такого имущества более сложен. Поскольку это имущество было получено не по смете от государства, а заработано самостоятельно, то справедливым было бы закрепить в отношении него более широкие права. Реально так и есть - появляется нехарактерное для права оперативного управления учреждения правомочие распоряжения, пределы осуществления которого определяют специальную правоспособность учреждения.
Для понимания этого предположения рассмотрим кратко историю вопроса. Ранее правовой режим таких доходов определялся Положением о внебюджетных средствах учреждений, состоящих на государственном бюджете СССР Постановление Совета Министров СССР от 26.06.80 № 527 «О внебюджетных средствах учреждений, состоящих на государственном бюджете СССР» // СПП СССР. 1980. № 20. Ст. 117., которым допускалась самостоятельная деятельность учреждения при наличии разрешения, выдаваемого в зависимости от источника финансирования Минфином СССР или Советами министров союзных республик. Расходование средств учреждениями производилось в пределах утвержденных смет и фактического поступления доходов по каждому виду спецсредств. В п. 2 ст. 5 Закона «О собственности в РСФСР» впервые прозвучал термин - «права на самостоятельное распоряжение». С тех пор начался спор о природе этого права. Считается, что ст. 5 Закона выделила данное право в число особых вещных прав, поскольку не относит его ни к праву полного хозяйственного ведения, ни к праву оперативного управления. Пункт 2 ст. 48 Основ гражданского законодательства СССР и союзных республик 1991 г. содержала в себе прямую запись о том, что указанные доходы и имущество (от разрешенной собственником деятельности) принадлежат учреждению на праве полного хозяйственного ведения.
По утверждению Е.А. Суханова «такой подход ясно показал нежелание законодателя искусственно создавать новые ограниченные вещные права, не известные обычному имущественному обороту» Гражданское право: Учебник. Т.1 / Под ред. Суханова Е.А. М., 2003. С. 607..
К сожалению, в Гражданском кодексе РФ не учтена имевшаяся в Основах гражданского законодательства СССР регламентация правового режима доходов и приобретенного за счет этих доходов имущества. Формула «поступают в самостоятельное распоряжение учреждения» снова привела к различному ее толкованию. В одних нормативных актах эта не совсем удачная формулировка считается основанием возникновения права собственности. Например, положение о том, что образовательному учреждению принадлежит право собственности на доходы от прибыльной деятельности и приобретенные за их счет объекты См.: Козлова Н.В. Некоммерческие организации - благотворительность или предпринимательство? // Законодательство. 1998. № 1. С. 44-45. .
Соответственно и в теории цивилистики вопрос о природе права учреждения самостоятельно распоряжаться данным имуществом является дискуссионным. Между тем, это может иметь важное значение при решении ряда практических вопросов. Например, если речь идет о возможности залога недвижимого имущества, приобретенного учреждением за счет «заработанных» средств Зинченко С., Корх С. Вопросы собственности: законодательство и практика// Хозяйство и право. 2000. №6. С.53; Щенникова Л.В. Вещные права в гражданском праве России. М., 1996. С. 57..
Первая позиция называет этот режим самостоятельным вещным правом, имеющим ограничение в правомочиях «целями деятельности, но не составом имущества»: «если в законе или ином правовом акте не предусмотрено, что такие доходы и приобретенное за их счет имущество поступают в собственность учреждения, то, по-видимому, речь в этих случаях должна идти об особом вещном праве, которое не укладывается ни в рамки права оперативного управления, ни в рамки права хозяйственного ведения».
На основании чего С.Я. Сорокина, С. Зинченко, С. Корх, Л.В. Щенникова и др. считают, что это «отдельное вещное право, содержание которого по объему уже права собственности и шире права хозяйственного ведения и оперативного управления», «правомочий в рамках права оперативного управления» Сорокина С.Я. Участие учреждений в гражданском обороте (материалы всероссийской конференции). ИГПРАН. М., 2001; Рабинович А.Нормативно-правовые основы составления отдельного баланса не бюджетного учреждения по учету доходов от разрешенной Деятельности и приобретенного за этот счет имущества // Хозяйство и право..№1. 2001 .С. 89-93; Зинченко С., Корх С. Указ. работа. С.53; Щенникова Л.В. Указ. работа. С. 78. .
Еще одна позиция с большей или меньшей степенью утвердительности решает этот вопрос в пользу отнесения данного режима к праву хозяйственного ведения. Так, В.П. Мозолин считает, что «правовой режим данного имущества значительно приближен к режиму, свойственному праву хозяйственного ведения» Мозолин В.П. Указ. работа.. В.В. Чубаров, рассматривая соответствующие нормы, констатирует: «приближение данного права по объему и характеру правомочий к праву хозяйственного ведения и, кроме того ... такое право носит самостоятельный вещный характер» Комментарий к Гражданскому кодексу РФ. Часть вторая (постатейный) / Под. ред. О.Н. Садикова. М., 2004. С.230.. Б.М. Гонгало, полагая, что самостоятельное распоряжение можно считать правом хозяйственного ведения, добавляет, что «вряд ли правильно «стопроцентное» распространение норм, регламентирующих правовое положение обладателей права хозяйственного ведения, на деятельность учреждений, указанных в п. 2 ст. 298 ГК» См.: Гонгало Б. М. Обеспечение исполнения обязательств. - М.: СПАРК, 1999. С.80-82, Н.В. Козлова считает, что объем самостоятельного распоряжения расширен по сравнению с режимом права хозяйственного ведения, ибо нет законодательных ограничений в отношении объектного состава имущества, принадлежащего на этом праве, но это неверно, т.к. пределы установлены в ст.295 ГК..
Права собственника, предоставленные п. 1 ст. 295 ГК РФ в отношении доходов и имущества, приобретенных за счет самостоятельной деятельности, в значительной степени не имеют смысла (решение вопроса о создании, реорганизации, ликвидации предприятия, назначения его директора, определении предмета и целей его деятельности). Б.М. Гонгало даже полагает, что «нет оснований считать, что учреждение может передавать в залог «заработанную» недвижимость только с согласия собственника, поскольку такая позиция прямо противоречила бы п. 2 ст. 298 ГК» (если требуется согласие, то это не самостоятельное распоряжение).
Другие авторы, ссылаясь на выводы арбитражной практики, утверждают, что такое имущество не может быть изъято у учреждения без его согласия, по решению комитетов по управлению имуществом или других государственных и муниципальных органов (в том числе и в тех случаях, когда эти средства не используются или используются не по целевому назначению) П. 6 постановления Пленума ВАС РФ от 17.09.92 №13 «О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с применением законодательства о собственности» (Вестник ВАС РФ. №1. 1993 г.). Утратило силу в связи с Постановлением ВАС РФ от 25.02.98 №8 (Вестник ВАС РФ. №10. 1998 г.), п.10 которого содержит аналогичного рода разъяснение, но уже пост.298 ГК РФ, а не п.4. ст.5. Закона РСФСР «О собственности в РСФСР»., что по объему и характеру правомочий приближает данное право к праву хозяйственного ведения Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой/ Под ред. О.Н. Садикова. М., 2004. С.321.. Есть и более прямые высказывания: «характер этого права не оставляет сомнений в том, что оно является правом хозяйственного ведения» Комментарий части первой Гражданского кодекса Российской Федерации / Под ред. В.Д. Карповича. М., 1995. С. 77..
Интересное, на наш счет, объяснение этой правовой позиции мы встречаем у Е.А. Суханова См.: Суханов Е.А. Проблемы правового регулирования отношений публичной собственности и новый Гражданский кодекс. С.223-225.. Так автор высказывает точку зрения о том, что при квалификации права на денежные средства и имущество, приобретеные от разрешенной деятельности, как особого вещного права, не вполне учитываются как общие признаки ограниченных вещных прав, так и подход законодателя к оформлению рассматриваемого права. Очевидно, этот тезис является следствием отстаиваемой Е.А. Сухановым концепции, в соответствии с которой Гражданский кодекс содержит исчерпывающий перечень вещных прав, а права несобственников на хозяйствование с имуществом собственника являются вещными См., например: Гражданское право. Ч.1 / Под ред. А.Г. Калпина, А.И. Масляева. С. 297-298..
Подход законодателя к оформлению данного права таков, что нигде в Кодексе не раскрывается содержание этого права, а правила о нем (ст. 298 ГК) помещены в главе 19 ГК РФ, прямо озаглавленной «Право хозяйственного ведения, право оперативного управления» и не содержащей правил ни о каких иных вещных правах. Перечень вещных прав, как мы уже выше выяснили, в отличие от обязательственных, является закрытым и не может включать права, содержание которых прямо не раскрыто законом. Даже те вещные права, которые прямо не названы законодателем, но в законе дано их содержание, также могут быть нами определены в названных законодателем вещных правах. Необоснованным поэтому представляется рассмотрение данного права в качестве особого, самостоятельного вещного права. Как ранее мы продемонстрировали, и законодательство, и судебно-арбитражная практика четко отграничивали это право от самостоятельного права управления иным имуществом учреждений.
При этом, обращает на себя внимание тот факт, что многие ученые сходятся во мнении о том, что данное право «самостоятельного распоряжения» входит в состав определенного законодателем права, но только какого: хозяйственного ведения или права оперативного управления? Разногласия происходят в части обозначения указанного специфического права. В современной литературе существует точка зрения о том, что режим «самостоятельного распоряжения» является в правовой действительности, с учетом правоприменительной практики, результатом компромисса распространения на него отдельных элементов режима хозяйственного ведения и оперативного управления Хатунцев О.А. Указ работа. С. 91.. Нам представляется, что данная ситуация возникает по нескольким причинам.