Дискуссионный вопрос о природе права учреждения самостоятельно распоряжаться заработанными денежными средствами и имуществом, имеет не только теоретическое значение но, прежде всего, имеет важное значение при решении ряда практических вопросов. Некоторые авторы полагают, что у учреждения возникает в отношении такого имущества право хозяйственного ведения Суханов Е.А. Право хозяйственного ведения. Право оперативного управления. // Хозяйство и право. 1995. № 7; Гражданское право. Ч.1 / Под ред А.Г. Калпина, А.И. Масляева. М., 2000. С.294.. Иной точки зрения придерживается ряд других авторов, которые полагают, что у учреждения возникает особое вещное право Гражданское право. Учебник. Т.1 / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М., 2005. С. 489; Чередникова М.В. О вещных правах по Гражданскому кодексу РФ. В сборнике Актуальные проблемы гражданского права / Под. ред. С.С. Алексеева. М., 2000. С. 123; Сулейманов М.К. Понятие и виды вещных прав / Право и государство 1998. № 2. С. 34.. Третья группа исследователей полагает, что за учреждением возможно признать вообще право собственности на это имущество Хатунцев О.Ю. Указ. работа. С. 16-21..
Мы считаем, что за учреждением необходимо признать право оперативного управления на это имущество. Более того, предлагаем внесение дополнения в Гражданский кодекс, прямо определяющего, что «самостоятельное распоряжение» является правом оперативного управления.
Заключение
Подводя итог проведенному исследованию необходимо отметить, что право оперативного управления, прошло достаточно длинный путь своего развития. Возникнув в рамках командно-плановой системы, право оперативного управления сохранилось в основных своих чертах и в рамках рыночной экономики.
Изначально, возникновение теории права оперативного управления стало логическим результатом развития гражданского права в рамках командно-административной системы. Именно наличие тотального огосударствления всех сфер экономики в стране в тот исторический период дало толчок к выработке, анализу и правовому закреплению новых правовых форм хозяйствования. Этим и объясняется отсутствие схожих гражданско-правовых институтов в других странах, где присутствовала частная форма собственности и рыночная экономика.
Сегодня Гражданский кодекс РФ оперирует независимостью права оперативного управления как вещного права, не уступающему по своему значению в регулировании общественных отношений праву собственности. Вместе с тем, указав на то, что право оперативного управления имеет определенные отличия по содержанию, субъекту и объекту по сравнению с правом собственности, теория гражданского права признала рассматриваемое право «ограниченным». Право оперативного управления несет в себе ряд черт, сочетание которых, с одной стороны, позволяет отнести его к вещным правам, с другой же выделить ряд черт присущих только этому праву, делающих его независимым и самостоятельным гражданско-правовым институтом.
Более того, необходимо отметить, что право оперативного управления является гораздо более сложным вещным правом, чем, к примеру, сервитут или право пожизненного наследуемого владения. Оно обладает сложной системой «рамок», делающих его ограниченным вещным правом и, вместе с тем, его содержание настолько объемно, что зачастую может быть гораздо ближе к праву собственности, чем к ограниченным вещным правам.
На основании исследования нами предложено определение права оперативного управления, не похожее на уже имеющиеся в цивилистической литературе определения рассматриваемого права, но содержащее сущность рассматриваемого института. Право оперативного управления - это право учреждения по владению, пользованию и распоряжению закрепленным за ним имуществом собственника, в пределах, установленных законом, в интересах собственника и в соответствии с целями своей деятельности. Мы считаем, что данное определение наиболее точное, с содержанием сути исследуемого права.
Право оперативного управления - особый вид ограниченных вещных прав. Оно служит основой деятельности государственных и муниципальных учреждений, которые в настоящее время, являются довольно распространенным субъектом гражданско-правовых отношений, и включает в себя органы государственной власти и управления, правоохранительные органы, больницы, образовательные учреждения, библиотеки, музеи, театры и др.
Из всей массы учреждений отдельно мы выделили, как наиболее распространенные, государственные учреждения, деятельность которых, осуществляется в области управления, социальной сфере, сферах образования, здравоохранения и других областях деятельности, преимущественно не носящей коммерческого характера. К их числу относятся и государственные учреждения, входящие в систему органов внутренних дел. Проведенное автором исследования показывают, что учреждения ОВД - это государственные учреждения, обладающие специальной правоспособностью, перед которыми учредитель - государство ставит многие социально-экономические задачи, связанные с решением ключевых общенациональных проблем. Диссертант отмечает, что в лице органов внутренних дел России, государство осуществляет предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; выявление и раскрытие преступлений; охрану общественного порядка; обеспечивает общественную безопасность; осуществляет охрану всех форм собственности независимо от субъектного состава собственников.
Для решения поставленных задач за учреждениями ОВД закрепляется публичное имущество на праве оперативного управления. Финансирование данных учреждений, в соответствии ст. 35 Закона Российской Федерации «О милиции» осуществляется из бюджета Российской Федерации, субъектов РФ, из муниципального (местного) бюджета. А так же из средств поступающих от министерств, ведомств, организаций на основе заключенных в установленном порядке договоров, а также из иных поступлений в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Более того, юридические лица в системе ОВД РФ обладают совокупностью признаков, аналогичных признакам, признаваемых гражданским законодательством за иными организационно-правовыми формами и состоящими из наличия организационного единства, обособленного имущества, самостоятельной имущественной ответственности, выступления во вне от собственного имени. При этом, несмотря на то, что учреждения ОВД наделены государством особыми полномочиями и выполняют специфические функции, (отличные от всех остальных государственных юридических лиц), эти функции ни в коей мере не противоречат целям деятельности такой организационно-правовой формы, как учреждение.
Еще раз необходимо подчеркнуть практическое значение закрепления государственного имущества на праве оперативного управления за учреждениями ОВД, которое по словам В.Е. Савченко, «состоит, прежде всего, в том, что оно определяет соотношение имущественных прав конкретных государственных организаций с правами государства как собственника соответствующего имущества, устанавливает пределы имущественной самостоятельности», «служит юридическим средством участия государственных организаций в имущественном обороте». Савченко В.Е. Государственное предпринимательство в рыночной экономике. М., 2000. С. 81. На основании этого, предлагаем дополнить ст. 26 Федерального Закона «О некоммерческих организациях» пунктом 4 и изложить его в следующей редакции «В уставе учреждения, других документах или в решение собственника о наделении указанных субъектов определенным имуществом на праве оперативного управления в обязательном порядке должны вносится сведения о назначении имущества».
Дальнейшее проведенное исследование позволило сделать вывод о том, что как способ закрепления имущества за не собственником право оперативного управления получает все большее распространение и в системе органов внутренних дел России. В подтверждение этого, можно констатировать п. 1 Указа Президента Российской Федерации от 21 апреля 1996 г. № 572 «О передаче в оперативное управление Министерству внутренних дел Российской Федерации арендуемых зданий, сооружений и помещений», который определяет, что Правительству Российской Федерации необходимо обеспечить передачу в установленном порядке органам внутренних дел Российской Федерации, их подразделениям и учреждениям в оперативное управление арендуемых ими зданий, сооружений и помещений, относящихся к федеральной собственности и используемых для размещения и социально-бытового обслуживания сотрудников и личного состава органов внутренних дел СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1981..
Как уже было отмечено, положения названного акта нашли свое развитие в разделе 3 пункта 39 Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации № 927от 19 июля 2004 г, в соответствии с которым, за учреждениями ОВД закрепляется имущество, находящееся у них на праве оперативного управления.
Рассматривая учреждения ОВД автор отмечает, что в системе ОВД существует большое количество учреждений, сферы деятельности которых весьма разнообразны. Эти учреждения правоохранительной системы создаются для решения различных вспомогательных задач и наделяются разнообразными функциями, на первый взгляд не сходными друг другом. Однако, в целом, конечный результат их деятельности направлен на достижение одной цели - обеспечение стабильной деятельности учреждений ОВД и наиболее эффективного функционирования правоохранительной системы Российской Федерации.
При рассмотрении правомочия владения имуществом в рамках права оперативного управления мы считаем необходимым выделить в данном правомочии: фактический элемент (фактическое владение) и правовой элемент (право владения). В соответствии с этим, в правомочии владения права оперативного управления, возможно выделить независимого владельца - собственника, и зависимого владельца (обладателя) - субъекта права оперативного управления. Следовательно, владение в праве оперативного управления можно характеризовать понятиями зависимое и независимое.
В связи с наличием правомочия владения как у собственника, так и у субъекта права оперативного управления, возникает вопрос о соотношении защиты собственника и указанного субъекта. Мы считаем, что этот вопрос представляется возможным разрешить путем применения к праву оперативного управления концепции двойного владения и, как следствие, предоставление возможности виндикации как собственнику, так и учреждению.
Однако, необходимо различать защиту правомочия владения учреждения ОВД (как субъекта права оперативного управления) от собственника и защиту этого же правомочия от посягательств третьих лиц, так как они имеют существенные отличия. Защита правомочия владения от собственника учреждением ОВД осуществляется только лишь в случае, когда действия собственника, направленные на лишение владения, выходят за рамки тех полномочий, которые указаны в ст. 296 ГК РФ. Защита владения от посягательств третьих лиц реализуется учреждением ОВД только в процессе осуществления правомочия владения имуществом на праве оперативного управления.
Исходя из некоммерческого характера целей создания учреждений ОВД, полагаем целесообразным законодательно запретить сдачу в аренду имущества, принадлежащего учреждению на праве оперативного управления. Запрет, по нашему мнению, должен носить диспозитивный характер, т.е. иное может быть предусмотрено уставом учреждения. В случае, если уставом предусмотрена сдача имущества учреждением с согласия собственника, считаем необходимым ввести обязательный порядок получения руководством учреждения согласия собственника не только при первичной сдачи имущества в аренду, но также и в случаях, предусмотренных п. 2 ст. 615 ГК РФ.
Также необходимо отметить, что несоответствие двух норм гражданского законодательства ч. 1 ст. 296 и ч. 1 ст. 298 и неоднозначность их применения на практике привело к тому, что в различных законах и нормативных актах, регулирующих правовое положение отдельных видов учреждений появился ряд несоответствий, в силу которых некоторым учреждениям предоставлено право распоряжаться не принадлежащим им на праве собственности, имуществом. Для снятия противоречий между указанными статьями ГК РФ предлагаем внести изменения в п. 1 ст. 298 ГК РФ и изложить его в следующей редакции: «Учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете, если иное не предусмотрено учредительными документами».
В отношении денежных средств полученных по смете, мы предлагаем применять конструкцию правомочия распоряжения, т.к. использование конструкции правомочия пользования влечет невозможность отчуждения денежных средств вообще (по любым сделкам). Принятие же во внимание многофункциональности денег сразу подменяет гражданско-правовую категорию денег как специфического вида имущества категорией экономической. Такая подмена методологически недопустима.
Вместе с этим, необходимо признать, что право на денежные средства и имущество, приобретенное учреждением от разрешенной деятельности, является частью права оперативного управления. В соответствии с чем, следует внести изменения в п. 2 ст. 298 ГК РФ изложив его в следующей редакции: «В рамках права оперативного управления, в соответствии с учредительными документами, учреждению может быть предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность. Доходы, полученные от этой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе».