Во-первых, бюджетные учреждения (на примере учреждений системы ОВД) получают имущество от занятия деятельностью приносящей доход, которым они могут распоряжаться. Полученные средства имеют «сопутствующее» отношение к некоммерческим целям и задачам учреждения, установленным собственником. Например, учреждения ОВД осуществляя охрану общественного правопорядка и защиту граждан, собственности, интересов общества и государства, могут дополнительно, осуществлять охрану определенных объектов на основе договора. При этом полученные средства, от разрешенной деятельности, не имеют отношения к собственнику имущества, так как приобретены за счет самостоятельной деятельности учреждения в соответствии с п. 2 ст. 298 ГК РФ В частности, к основной сфере деятельности приносящей доход учреждения относится оказание услуг (юридических, медицинских, услуг культурно-просветительского характера) и др. т.к. данная деятельность в наименьшей степени связана с эксплуатацией имущества, находящегося у учреждения на праве оперативного управления. .
Во-вторых, при наделении учреждений ОВД правом самостоятельного распоряжения, предполагается введение элемента самофинансирования и повышения эффективности работы данных учреждений, за счет дополнительных материальных средств. Например, материальное стимулирование работников учреждения из средств самостоятельно ими зарабатываемых.
Учреждение ОВД, в лице начальника, получив дополнительные доходы от разрешенной деятельности, должно самостоятельно решать на какие нужды их направить, и в каком количестве, а не в соответствии с заданиями собственника и назначением этого имущества. Поэтому, лишение возможности распоряжения рассматриваемым имуществом может привести к ограничению возможности самофинансирования, а при отсутствии нормального финансирования со стороны собственника - учредителя (особенно государства) такое ограничение может иметь фатальные последствия как для самих учреждений системы ОВД, так и для всей системы бюджетных организаций в целом Ручкина Г.Ф. Гражданская правосубъектность органов внутренних дел. Дисс. … канд. юрид. наук. М., 1997. С. 58-66. .
На основании вышеизложенного, мы делаем вывод о том, что право на денежные средства и имущество приобретенные от разрешенной деятельности учреждений органов внутренних дел, в частности, должно рассматриваться в качестве права оперативного управления, а не права хозяйственного ведения. Поскольку право хозяйственного ведения законодателем рассматривается, как самостоятельный институт гражданского права, закрепленный в ст. 294 ГК РФ, со своими особенностями (ст. 295 ГК РФ) и со своим строго определенным субъектом.
При этом, включение права «самостоятельного распоряжения» в право хозяйственного ведения сразу изменит содержание последнего, что, в свою очередь, вызовет необходимость пересмотра всего правового института в целом и, как следствие, кардинальное изменение правого регулирования деятельности государственного или муниципального унитарного предприятия как субъекта ограниченного вещного права.
Считаем, что право на денежные средства и имущество, приобретенные от разрешенной деятельности лаконично впишется в институт оперативного управления, что позволит учреждению владеть пользоваться и распоряжаться указанным имуществом без изменения своей природы в соответствии с организационно-правовой формой.
Более того, у учреждения возникает правомочие самостоятельного распоряжения этим имуществом, так как в соответствии с п. 2 ст. 298 ГК РФ доходы, полученные от разрешенной деятельности, и приобретенное за их счет имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения. Вместе с тем, учреждение, на основании п. 1 ст. 298 ГК РФ, не вправе распоряжаться только закрепленным за ним имуществом собственника и имуществом приобретенным за счет средств, выделенных собственником по смете. На основании чего мы делаем вывод о том, что запрет на правомочие распоряжения учреждением распространяется только на закрепленное имущество собственника. В соответствии с чем, учреждение может свободно, без «опеки собственника», распоряжаться денежными средствами и имуществом, приобретенным от разрешенной деятельности на основе права оперативного управления.
На основании вышеизложенного, необходимо признать, что право на денежные средства и имущество, приобретенное учреждением от разрешенной деятельности, является частью права оперативного управления, в соответствии с этим следует внести изменения в п. 2 ст. 298 ГК РФ изложив его в следующей редакции: «В рамках права оперативного управления, в соответствии с учредительными документами, учреждению может быть предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность. Доходы, полученные от этой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе».
В судебно-арбитражной практике имеется взгляд, согласно которому право оперативного управления учреждения в отношении полученного в результате самостоятельной деятельности имущества (в том числе и денежных средств) «расширено» законом за счет правомочия самостоятельного распоряжения им См.: Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 3 апреля 2001 г. № 8713/00 (Государственное учреждение, покупая имущество, приобретает на него право оперативного управления); Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ 25 февраля 1998 г. № 8 «О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» /Вестник ВАС. 1998. №10.. Иначе говоря, «право самостоятельного распоряжения» рассматривается, по сути, как еще одна разновидность права оперативного управления, субъект которого в данном случае приобретает некоторые дополнительные правомочия в отношении части закрепленного за ним имущества. Но при этом учредитель - собственник в соответствии с п. 2 ст. 120 ГК несет субсидиарную ответственность по всем обязательствам своего учреждения при недостатке у последнего денежных средств.
На основании этого, учреждение получает весьма льготный режим в отношении самостоятельно приобретенного им имущества, а субсидиарная ответственность его учредителя - собственника существенно расширяется. Такое положение можно было бы признать достаточно выгодным как для самих учреждений, так и для кредиторов, если бы в роли учредителя, в подавляющем большинстве случаев, не выступали публичные собственники с бюджетными средствами как основным объектом возможного взыскания. Гражданское право: Учебник. Т.1 / Под ред. Суханова Е.А. М., 2003. С. 608.
Изложенное еще раз приводит к выводу о том, что рассматриваемое право в действительности является правом оперативного управления. Поэтому к праву учреждения на полученное им указанным образом имущество применяется правило ст. 298 ГК РФ. При этом мы полагаем, что вместе с самостоятельным распоряжением, данным имуществом, учреждение должно самостоятельно отвечать по долгам, возникшим в связи с его участием в приносящей доходы деятельности. В таких отношениях не должны применяться ограничения, касающиеся возможности обращения взыскания по долгам учреждения только на его денежные средства. В данном случае, объектом взыскания кредиторов учреждения может быть любое имущество, полученное учреждением от указанной деятельности и обособленное, прежде всего, для этих целей на отдельном балансе.
На основании изложенного, считаем, что необходимо внесение дополнения в Гражданский кодекс РФ, прямо определяющее, что «самостоятельное распоряжение доходами от разрешенной деятельности» является частью права оперативного управления. Вопрос должен быть решен законодателем потому, что определяется имущественная база как возможный объект взыскания по долгам таких хозяйствующих субъектов как учреждения, а это должно быть установлено законом, а не постановлениями Высшего Арбитражного Суда РФ.
Рассмотрев практику по распоряжению денежными средствами и имуществом приобретенным учреждением за счет разрешенной деятельности, мы пришли к выводу о том, что проблемы начинаются на этапе регистрации прав на недвижимое имущество, приобретенное за счет этих средств, где допустить двоякое, компромиссное решение уже не представляется возможным в силу самой сути системы регистрации прав. И решать эту проблему путем регистрации, например, права самостоятельного распоряжения подобного рода имуществом, значит, не решать проблему совсем. Тем более, что как показывает практика повсеместной «легализации» регистрации права самостоятельного распоряжения как права на недвижимость не произошло.
Интересным, по нашему мнению, является вопрос об использовании денежных средств выделенных собственником субъекту права оперативного управления по смете. Например, В.А. Рясенцев считает, что в процессе рассмотрения правомочия пользования в качестве его объекта в большей степени рассматривают именно денежные средства Государственные хозрасчетные организации / Под ред. В.А. Рясенцева. М., 1980. С. 8. .
Противоположную точку зрения занимает Г.Б. Леонова. Автор, указывает на возможность осуществления только правомочия распоряжения в отношении данных денежных средств Леонова Г.Б. Учреждение как субъект гражданского права // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 1998. № 1. С. 34; Леонова Г.Б. Унитарные предприятия как субъект гражданского права // Хозяйство и право. 2000. № 5. С. 41. .
Считаем, что различие точек зрения образуется в виду неясности, как самого термина «использование», так и многоаспектности и многофункциональности специфического вида имущества - денег.
Действительно, под термином использование можно подразумевать и правомочие пользования и правомочия распоряжения и совокупность правомочий пользования и распоряжения. Законодатель четкого ответа на то, какое правомочие подразумевается под этим термином не дает.
Решение рассмотренного выше вопроса имеет не только теоретический аспект. В качестве практического примера последствий, порождаемых различием в терминологии, можно привести императивное предписание ст. 298 ГК РФ. Так, указанная статья предусматривает, что «Учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств выделенных ему по смете». В данном случае, в соответствии с общим смыслом гражданского законодательства под имуществом подразумеваются, в том числе и денежные средства (в соответствии с п. 2 ст. 130 ГК РФ «деньги и ценные бумаги, признаются движимым имуществом»).
Если предположить, что в отношении денежных средств, выделенных по смете, осуществляется правомочие распоряжения, то следуя смыслу ст. 298 ГК РФ любые действия с указанным объектом становятся незаконными. В случае если данными денежными средствами производится оплата по каким-либо сделкам, то в соответствии со ст. 168 ГК РФ данные сделки являются ничтожными.
Напротив, если в отношении денежных средств, полученных учреждением по смете, признать реализацию правомочия пользования, то противоречие со ст. 298 ГК РФ сразу снимается. Однако сразу возникает вопрос о том, что если деньгами предприятие только пользуется, то оно должно извлекать из них полезные свойства самостоятельно, не обменивая их как эквивалент на другое имущество, т.к. это уже есть распоряжение. Этот вывод также является абсурдным.
Существует и третий вариант решения данной проблемы, который возможен при принятии во внимание различных функций денег, как специфического вида имущества. Рассматривая такую функцию денег как «законное средство платежа» применяем ее к денежным операциям и не принимаем во внимание особенности реализации правомочия владения, пользования и распоряжения.
По нашему мнению, в отношении денежных средств целесообразно применить конструкцию правомочия распоряжения, т.к. применение конструкции пользования влечет невозможность отчуждения денежных средств вообще (по любым сделкам) и неверно с точки зрения теоретической концепции реализации правомочий. Принятие же во внимание многофункциональности денег сразу подменяет гражданско-правовую категорию денег как специфического вида имущества категорией экономической, что методологически недопустимо.
Для снятия противоречия между положениями п. 1 ст. 296 ГК РФ, в соответствии с которым субъект права оперативного управления наделяется правомочием распоряжения, и п. 1 ст. 298 ГК РФ, императивно запрещающем учреждению распоряжение любым видом имущества, полагаем возможным дополнить частью 1 пункт 1 ст. 298. И изложить его в следующей редакции: «Учреждение вправе самостоятельно распоряжаться денежными средствами, выделенными ему по смете».
Предложенное нами изменение согласуется со ст. 296 ГК РФ. Если предположить, что у учреждения отсутствует возможность распоряжения имуществом вообще, то мы приходим к выводу, что у учреждения существует особое вещное право, отличное от права оперативного управления, состоящее только из правомочий владения и пользования. С введением же возможности распоряжения денежными средствами указанное несоответствие сразу снимается и право оперативного управления предстает перед нами в идеальной совокупности правомочий владения, пользования и распоряжения, а не специфического вещного права, состоящего только из ограниченных правомочий пользования и владения.
Подводя итог рассмотрению правомочия распоряжения, необходимо согласиться с тем, что несмотря на различные трактовки, правомочие распоряжения предоставляет субъекту ограниченного вещного права (оперативного управления) различные варианты действий по изменению судьбы вещи.
Мы выяснили, что право на имущество и доходы от разрешенной деятельности, является правом оперативного управления, что необходимо закрепить законодательно.
Несоответствие двух норм гражданского законодательства ч. 1 ст. 296 и ч. 1 ст. 298 и неоднозначность их применения на практике привело к тому, что в различных законах и нормативных актах, регулирующих правовое положение отдельных видов учреждений появился ряд несоответствий, в силу которых одним учреждениям предоставлено право распоряжаться имуществом, не принадлежащим им на праве собственности, другим нет. В соответствии с чем, мы предлагаем дополнить п. 1 ст. 298 ГК РФ.