Однако, исходя из особенностей учреждений ОВД рассмотренных в предыдущих параграфах, целесообразно закрепить сдачу в аренду имущества, принадлежащего данным учреждениям на праве оперативного управления, только с разрешения учредителя. Поскольку мы считаем, что правоотношения связанные с правом аренды имущества собственника, должны непосредственно решаться самим учредителем и созданным им учреждением. Деятельность данных учреждений осуществляется по заданию собственника, поэтому в данном случае только собственник - учредитель, если это необходимо, обладает правом разрешить передавать имущество в аренду.
Вместе с тем, если уставом предусмотрена сдача имущества учреждением с согласия собственника, необходимо ввести обязательный порядок получения руководством учреждения согласия собственника не только при первичной сдаче имущества в аренду, но также и в случаях, предусмотренных п. 2 ст. 615 ГК РФ. Данное положенные необходимо учитывать и при разработке иных нормативных актов.
Резюмируя рассмотренное правомочие пользования, определим его как основанную на законе возможность эксплуатации вещи в соответствии с её назначением, извлечение из вещи полезных свойств и, в том числе, получение плодов, продукции, доходов.
2.3 Особенности осуществления правомочия распоряжения имуществом на праве оперативного управления в учреждениях ОВД
Одну из значительных ролей в праве оперативного управления играет правомочие распоряжения, поскольку оно наиболее полно характеризует содержание вещного права.
С точки зрения Е.А. Суханова правомочие распоряжения «...означает возможность определения судьбы имущества путем изменения принадлежности, состояния или назначения» Суханов Е. А. Российский закон о собственности: научно-практический комментарий. М.: БЕК, 1993. С. 12..
Ю.К. Толстой приводит несколько иное определение правомочия распоряжения, которое рассматривается им как «юридически обеспеченная возможность определить судьбу вещи путем совершения юридических актов в отношении этой вещи» Гражданское право: Учебник в 3 т. Т.1 / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. СПб.: Проспект, 2005. С. 408. .
Несмотря на различные трактовки, необходимо согласиться с тем, что правомочие распоряжения предоставляет субъекту вещного права (оперативного управления) возможность изменять правовой режим и принадлежность того или иного имущества.
Итак, разберём характерные особенности правомочия распоряжения. Лицо, владелец вещного права, обладая правомочием распоряжения, имеет возможность решать юридическую судьбу вещи. Под этим необходимо понимать, изменение принадлежности вещи лицу. Другими словами переход вещного права от одного лица к другому. При этом лицо, передающее право не может передать прав больше, чем имеет само или имеет третье лицо, от имени которого передаются вещные права.
От объема прав, передаваемых другому лицу, зависит: передаётся ли само право собственности, вещные права или обязательственные права. Таким образом, владелец имущества, находящегося у него на вещном праве, может обременять это имущество вещными или обязательственными правами либо передать своё право на имущество третьему лицу Хатунцев О.А. Указ. работа. М. 1998. С. 77.. Теоретически, пользуясь правом распоряжения, возможно, также передать права пользования и владения как отдельные, так и вместе взятые.
Наряду с правом пользования право распоряжения определяет динамику вещного права в отношении вещи. Более того, право распоряжения юридически закрепляет возможность воздействия управомоченного лица на имущество. Поэтому права управления и планирования, регулирующие динамическую сторону состояния имущества, характеризуются совокупностью составляющих права пользования и распоряжения. Лицо, планирующее какие-либо действия в отношении имущества и управляющее имуществом, может изменить вещь, передать определённые правомочия на неё третьему лицу, потребить или просто уничтожить вещь.
Лицо, имеющее право распоряжения, имеет возможность изменить состояние вещи. Однако необходимо иметь в виду, что возможно настолько сильное изменение вещи, что она (эта вещь) не сможет уже эксплуатироваться по первоначальному её назначению, не сможет удовлетворять тех потребностей, которые удовлетворяла до её изменения. Впрочем, изменение вещи может и не носить столь существенных преобразований. Право распоряжения также предоставляет возможность лицу им обладающему потреблять и уничтожать вещь. В данном случае, вещь перестаёт существовать как таковая путем либо простого уничтожения, либо уничтожения путем потребления.
Характеризуя правомочие распоряжения, считаем необходимым, указать на резкое отличие этого правомочия у физических и юридических лиц. Физические лица в этом отношении имеют значительные преимущества перед юридическими лицами. Хотя законодатель и предусматривает определенный порядок правопреемства при смерти физического лица, но само лицо вправе оформить распоряжение на случай своей смерти. Человек, реализуя своё право распоряжения имуществом, может завещать права на это имущество любым лицам. Естественно закон ограничивает это право с целью соблюдения социальной справедливости. Но, тем не менее, право человека распорядиться имуществом на случай смерти является чрезвычайно ярким выражениям содержания вещного права.
Юридические лица лишены подобной возможности и, при прекращении своей деятельности, не вправе распоряжаться своим имуществом. Отметим, что:
- во-первых, при реорганизации юридического лица (слияние, присоединение, разделение, преобразование, выделение) правопреемство, в том числе переход прав владения, пользования и распоряжения имуществом от одного юридического лица к другому или к другим жестко урегулирован законодателем в ст. 58 ГК РФ;
- во-вторых, прекращение деятельности юридического лица при его ликвидации не образует правопреемства: «Ликвидация юридического лица влечет его прекращение без перехода прав и обязанностей в порядке правопреемства к другим лицам» (п. 1. ст. 61 ГК РФ).
Продолжая говорить об особенностях осуществления правомочия распоряжения юридическими лицами, необходимо остановиться на осуществлении изучаемого правомочия таким субъектом права оперативного управления, как учреждение.
Особенностью осуществления правомочия распоряжения имуществом на праве оперативного управления является то, что изучаемое правомочие не однородно и не одинаково по содержанию применительно к учреждениям. Так Г.Б. Леонова считает, что «право оперативного управления казенного предприятия по содержанию несколько шире права оперативного управления учреждения. Первым охватывается право владения, право пользования и ограниченное право распоряжения. Второе же включает в себя право владения, право пользования...» Леонова Г.Б. Учреждение как субъект гражданского права // Вестник Московского Университета. Серия 11. Право. 1998. № 1. С. 32. . Некотрые авторы полагают, что «… право учреждения самостоятельно распоряжаться доходами … и имуществом … шире не только прав казенного предприятия, но также и предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения» Петров Д.В. Право хозяйственного ведения и оперативного управления. СПб., 2002. С. 201.. Учитывая вышесказанное, а также согласуясь с целью и задачами диссертационного исследования, далее в работе следует более детально проанализировать правомочие распоряжения имуществом на праве оперативного управления на примере учреждений ОВД.
Учреждения органов внутренних дел в соответствии с прямым указанием п. 1 ст. 298 ГК РФ вообще лишены права распоряжения, в том числе и отчуждения любого закрепленного за ними имущества, если только речь не идет о денежных средствах, расходуемых ими по смете в строгом соответствии с их целевым назначением. Таким образом, учреждения ОВД, по общему правилу, даже с согласия собственника не вправе отчуждать закрепленное за ними как движимое, так и недвижимое имущество собственника. Поскольку учреждения органов внутренних дел как субъект права оперативного управления учрежденные государством, наделяются госимуществом в первую очередь для возможности достижения целей, которые, носят некоммерческий, публичный характер. Таким образом, собственником при принятии решения заранее прогнозируется то, в каком объеме необходимо выделить имущество для достижения поставленной перед субъектом цели. Соответственно, у субъекта права оперативного управления, по замыслу законодателя, отсутствует необходимость в распоряжении тем имуществом, которое выделяется ему на рассматриваемом вещном праве. В большей степени данное положение теоретически применимо к бюджетным учреждениям, чем к другим субъектам вещных прав. распоряжение имущество оперативный управление
Однако, в соответствии с п. 1 ст. 296 ГК РФ учреждения органов внутренних дел в отношении закрепленного имущества могут осуществлять права владения, пользования и распоряжения. Следовательно, правомочие распоряжения в отношении имущества закрепленного на праве оперативного управления за данными учреждениями все же присутствует На данное противоречие между ст. п. 1 ст.296 ГК РФ и п. 1 ст.298 ГК РФ было обращено внимание и в статье Леоновой Г.Б. «Учреждение как субъект гражданского права» // Вестник Московского Университета. Серия право. 1998. № 1. С. 34.. Возникает вопрос о согласованности правила п. 1 ст. 296 ГК РФ и правила, закрепленного п. 1 ст. 298 ГК РФ.
Правомочие распоряжения у учреждения все же есть, принимая во внимание возможность распоряжения денежными средствами, выделенными учреждению по смете. Вместе с тем, представляется, что учреждения ОВД в соответствии с п. 1 ст. 298 ГК не имеют права распоряжаться каким-либо имуществом, закрепленным за ним на праве оперативного управления, даже с разрешения собственника. На наш взгляд, данное положение может быть пересмотрено в сторону предоставления правомочия распоряжения учреждению в отношении денежных средств, выделенных ему по смете. Например, Устав Санкт-Петербургского Университета МВД России в соответствии п. 7.1, запрещает данному учреждению отчуждать закрепленное за ним имущество или имущество, приобретенное за счет средств, выделенных по смете.
На практике правило о невозможности распоряжения учреждением имуществом на праве оперативного управления зачастую игнорируется. Например, п. 3.7 Устава государственного учреждения «Центр экологическо-экономических исследований и информации» среди прав учреждения указывается следующее право: «Приобретать (получать), продавать другим юридическим и физическим лицам, обменивать, передавать здания, сооружения ...».
Данное несоответствие двух норм гражданского законодательства и неоднозначность их применения на практике привело к тому, что в различных законах и нормативных актах, регулирующих правовое положение отдельных видов учреждений появился ряд несоответствий, в силу которых некоторым учреждениям предоставлено право распоряжаться не принадлежащим им на праве собственности имуществом.
И хотя законность предоставления отдельным видам учреждений правомочий такого рода иными правовыми актами Напр.: Типовое положение об образовательном учреждении дополнительного образования (п. 45) от 7 марта 1995 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 12. Ст. 1053; 2003. №33. Ст.3266., чем закон, вызывает определенные сомнения, на практике указанные учреждения пользуются ими достаточно широко Комментарий к Гражданскому кодексу РФ. Часть вторая (постатейный) / Под. ред. О.Н. Садикова. М., 2004. С. 298..
В связи с чем, необходимо пересмотреть норму п. 1 ст. 298 ГК РФ поскольку она не отвечает той экономической ситуации которая сейчас сложилась в деятельности бюджетных учреждений. Изначально исследуемые организации созданы собственником для осуществления строго определенных управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. В частности, органы внутренних дел действуют по заданию и от имени государства, которое наделяет их властными полномочиями и имуществом, необходимым для выполнения задач по охране правопорядка.
Руководством для деятельности учреждений, прежде всего, являются гражданское законодательство и учредительные документы (устав), положения которых утверждает собственник. В нормах Гражданского кодекса РФ содержатся общие положения о деятельности всех учреждений. А в уставе прописаны цели и задачи непосредственной деятельности конкретного учреждения. Поскольку устав основа деятельности учреждения, предлагаем прописать в данном документе с согласия учредителя и возможные случаи распоряжения закрепленным имуществом за конкретным бюджетным учреждением. Это позволит создать более благоприятные условия деятельности конкретной группы бюджетных учреждений в не простых рыночных условиях современной экономической системы. Где исследуемые организации, как правило, вынуждены самостоятельно выживать в рыночной экономике. А размер бюджетного финансирования не всегда соответствует объему решаемых учреждением задач. В связи с чем, данные организации вынуждены самостоятельно искать дополнительные денежные средства для своего функционирования.
Данное введение позволит:
1) собственнику самостоятельно принимать решение о необходимости предоставления возможности распоряжения конкретной группе учреждений закрепленным имуществом. С нашей точки зрения это улучшит деятельность государственных учреждений, в том числе и учреждений ОВД, что повлечет наиболее эффективное решение поставленных перед ними собственником - государством задач;
2) получение средств от распоряжения имуществом позволит произвести дополнительное инвестирование деятельности учреждений ОВД, в частности, для нормального, стабильного функционирования в случаях дефицита федерального, регионального или местного финансирования;
3) в случае злоупотребления учреждением предоставленным собственником правом распоряжения учредитель имеет право либо внести изменение в его устав и запретить распоряжение либо в соответствии с п. 2 ст. 296 ГК «изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению».