По смыслу ст. 296 ГК РФ принцип назначения действует в отношении любого имущества, переданного на праве оперативного управления: как движимого, так и недвижимого. В случае нарушения указанного ограничения, собственнику предоставляется в соответствии с п. 2 ст.296 ГК РФ право изъять используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению.
В соответствии с чем, мы считаем, что на практике, для снятия противоречий, правило о рассматриваемом ограничении правомочия пользования должно находить свое отражение в конкретных документах. В частности, в уставе учреждения или в решение собственника о наделении указанных субъектов определенным имуществом на праве оперативного управления в обязательном порядке должны вносится сведения о назначении имущества. Это же правило должно найти свое отражение в нормативных актах, регламентирующих деятельность учреждений. В противном случае возможно нерациональное использования переданного имущества с нарушением его назначения. При этом, в случае возникновения спора при отсутствии документально закрепленного условия о назначения имущества доказать нарушения данного условия субъектом права оперативного управления становится практически невозможно.
На основании этого, предлагаем дополнить ст. 26 «Источники формирования имущества некоммерческой организации» Федерального Закона «О некоммерческих организациях» пунктом 4 и изложить его в следующей редакции «В уставе учреждения, других документах или в решение собственника о наделении указанных субъектов определенным имуществом на праве оперативного управления в обязательном порядке должны вносится сведения о назначении имущества».
Рассматривая вопрос об ограничениях, связанных с целями деятельности, можно придти к выводу о том, что данные ограничения в большей степени связаны с особой правоспособностью субъекта права оперативного управления.
Еще раз отметим, что учреждения ОВД являются некоммерческими организациями, целью деятельности которых, является осуществление правоохранительных функций. На основании чего, учреждения ОВД осуществляют правомочие пользование только для реализации вышеуказанных некоммерческих функций (ст. 296 ГК РФ).
Например, п. 1.5 Устава Санкт-Петербургского университета МВД России предусматривает, что «Университет - высшее учебное заведение, деятельность которого направлена на развитие образования, науки и культуры путем проведения фундаментальных научных исследований и обучения на всех уровнях высшего, послевузовского и дополнительного профессионального образования по гуманитарным, юридическим и другим направлениям науки, техники и культуры, распространения научных знаний и осуществления культурно-просветительной деятельности среди сотрудников органов внутренних дел, военнослужащих внутренних войск МВД России и населения.
Университет осуществляет подготовку, переподготовку и повышение квалификации специалистов для органов внутренних дел, внутренних войск, государственной противопожарной службы, финансово-экономических и контрольно-ревизионных подразделений системы МВД России, других министерств и ведомств, а также отдельных граждан на возмездной основе … См.: п. 1.5 Устава Санкт-Петербургского университета МВД РФ.
В соответствии со ст. 296 ГК РФ имущество, закрепленное за данным учреждением системы ОВД не может использоваться для достижения иных целей, отличных от вышеуказанных.
На практике, при разработке устава чаше используется вместо слова «цели» словосочетания «функции учреждения» или «направление деятельности учреждения». Мы считаем, что данные различия не носят сколько-нибудь серьезного характера и по своему содержанию указанные словосочетания являются тождественными, сводясь именно к целям деятельности соответствующих субъектов права оперативного управления.
Не менее интересным представляется вопрос и о качественной характеристике самого правомочия пользования субъекта права оперативного управления и неоднородности тех правовых действий, которые могут объединяться в рамках рассматриваемого правомочия.
В данном контексте наиболее противоречивым как с точки зрения теории, так и с позиций практического применения, представляется рассмотрение возможности сдачи учреждением принадлежащего им имущества в аренду по договору имущественного найма.
Так ст. 21 Федерального закона «О Федеральном бюджете на 2004г.» от № 186-ФЗ от 23.12.03., ст. 8 и 28 Федерального закона «О Федеральном бюджете на 2005г.» № 173-ФЗ от 23.12.04г., меняют правовой режим доходов ряда учреждений от сдачи в аренду недвижимости. Данные доходы в законах рассматриваются как финансирование учреждений из бюджета, а также устанавливают, что доходы бюджета формируются за счет поступлений от разрешенных видов деятельности. Иногда это обосновывают ссылками на абз. 2 ч.1 ст. 218 и ст. 136 ГК РФ, понимая под иным законом нормы бюджетного законодательства, а не гражданского.
Возникновение данной неопределенности, с нашей точки зрения, порождается, прежде всего, отсутствием в законодательстве строгого определения, реализация какого правомочия осуществляется учреждением при сдаче имущества в аренду по договору имущественного найма. На сегодняшний день вопрос о включении права аренды в правомочие распоряжения или же об отнесении его к составу правомочия пользования остается открытым. Считаем, что решение данного вопроса позволит разрешить проблему возможности сдачи в аренду имущества, принадлежащего учреждению. Так, в случае отнесения права аренды к правомочию распоряжения, учреждения ОВД в соответствии с п. 1, ст. 298 ГК не вправе сдавать в аренду закрепленное за ними имущество, приобретенное за счет средств, выделенных ему по смете.
Наоборот, признание за правом сдачи в аренду правомочия пользования повлечет за собой возникновение у юридических лиц системы ОВД, возможности передачи имущества по договору имущественного найма. Рассмотрим данную проблематику более детально.
По мнению большинства ученых-цивилистов, право на сдачу имущества в аренду, является осуществлением правомочия распоряжения. Например, В.В. Витрянский, рассматривает право сдачи имущества по договору аренды в качестве реализации правомочия распоряжения Витрянский В.В. Договор аренды и его виды: прокат, фрахтование на время, аренда зданий, сооружений и предприятий, лизинг. М., 2001. С. 101. .
Другую точку зрения мы находим в учебнике гражданского права под редакцией А.П. Сергеева и Ю.К. Толстого. Так Ю.К. Толстой считает, что сдача имущества в аренду, один из способов осуществления принадлежащего арендодателю права собственности, в частности, реализации правомочия распоряжения Гражданское право: Учебник / Под ред. А.П. Сергеева и Ю.К. Толстого. М., 2005. С. 488. .
Вместе с тем, большинство авторов при решении данного вопроса опирается на положение ст. 608 ГК РФ. Так, В.В. Витрянский полагает, что, формулируя положение ст. 608 ГК, законодатель «конечно же, принимал во внимание, что сдача имущества в аренду представляет собой форму распоряжения этим имуществом» Витрянский В.В. Указ. работа. С. 101.. Вследствие чего, представляется возможным сделать вывод об отсутствии у учреждения права на сдачу имущества в аренду.
При этом, законодатель конкретно не указывает на то, что возможность сдачи имущества в аренду относится к правомочию распоряжения, поскольку в ст. 606 ГК РФ указывается лишь на возникновение правомочий владения и пользования или временного пользования у арендатора. Более того, гражданское законодательство не содержит ни малейшего намека на включение права сдачи имущества в аренду в правомочие распоряжения.
На основании этого, теоретическое осмысление аренды как реализации правомочия пользования, или же, как реализации правомочия распоряжения позволит разрешить вопрос о возможности сдачи учреждением закрепленного за ним на праве оперативного управления имущества в аренду.
Рассматривая практический аспект данной проблемы, которая на первый взгляд носит теоретический характер, необходимо отметить, что руководители ряда учреждений ОВД, пользуясь правовой неопределенностью, возникающей при сдаче в аренду имущества на праве оперативного управления, начинают злоупотреблять своими правами, осуществляя такую передачу. «К сожалению, довольно распространены случаи противозаконного использования имущества, закрепленного за различными учреждениями системы органов внутренних дел России на праве оперативного управления. В основном эти случаи связаны с предоставлением в аренду органами и учреждениями МВД РФ недвижимого имущества различным коммерческим организациям» Ручкина Г.Ф. Гражданская правосубъектность органов внутренних дел. Дисс. … канд. юрид. наук. М., 1997. С. 52. .
Прежде всего, это вызвано желанием получать дополнительные средства, на фоне ограниченного государственного финансирования, что вызывает необходимость сдавать свободную недвижимость в аренду коммерческим организациям. Доходы, полученные от сдачи имущества на праве оперативного управления в аренду, учитываются, как правило, на отдельном балансе и поступают в самостоятельное распоряжение учреждения в соответствии с п. 2 ст. 298 ГК РФ.
Данная ситуация не может в конечном счете не отразиться на обоснованности судебных решений, выносимых при рассмотрении споров с участием учреждений, выступающих в качестве арендаторов. Так, в частности, судами игнорируется неопределенность ситуации с правом учреждения на сдачу имущества в аренду, что ведет к принятию неоднозначных судебных решений См., например, Обзор судебной практики Верховного суда РФ «Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам» // Бюллетень ВС РФ. 1998. № 9. п. 16; Постановление Федерального Арбитражного Суда Северо-Западного округа от 18 октября 2000 года. Дело № 56-9113/00 (По мнению Суда, образовательные учреждения вправе в силу ст. 39 Закона «Об образовании» выступать арендодателями закрепленного за ними имущества). .
Отсутствие четкой законодательной позиции по данному вопросу приводит к противоречивому нормативному закреплению возможности сдачи в аренду имущества, переданного учреждению на праве оперативного управления.
Например, п. 1 ст. 11 Закона «Об образовании» позволяет образовательному учреждению выступать в качестве арендодателя закрепленного за ним на праве оперативного управлении имущества. Аналогичное положение содержится в п. 4 ст. 29 ФЗ «О музейном фонде в Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» ФЗ «О музейном фонде в Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 22. Ст. 2591; 2004. №35. С.3607., в котором указывается, что музей вправе сдавать в аренду недвижимое имущество. Нормы о праве учреждения выступать в качестве арендодателя и передавать свое имущество во временное безвозмездное пользование имеются и в большинстве уставов, в типовых и примерных положениях, утвержденных Правительством России. Основное отличие между ними состоит в том, что в одних случаях для реализации этого права требуется согласие собственника См. п. 18 Устава государственного фонда кинофильмов РФ от 2 апреля 1997 г. // СЗ РФ. 1997. № 14. Ст. 1634; 2002. №52. Ст.5225., а в других нет См. п.45 Типового положения об образовательном учреждении дополнительного образования от 7 марта 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1053; 2003. №33. Ст.3266., в третьих - согласие необходимо только в отношении недвижимого имущества См. п.16 Положения о Всероссийском объединении «Государственная Третьяковская галерея» от 11 июля 1994 г. // СЗ РФ. 1994. № 14. Ст. 2709.. Применительно к отдельным видам учреждений такое согласие собственника было указано в постановлении Правительства РФ от 27 марта 1997 г. «О предоставлении государственным научным организациям права сдачи относящегося к федеральной собственности имущества в краткосрочную аренду» СЗ РФ. 1997. № 13. Ст. 1549..
Такая неоднозначность законодателя вызывает неразбериху и в умах исследователей права оперативного управления и его субъектов. В связи с чем, некоторые авторы, например Г.Б. Леонова, высказывают мнение о законодательном закреплении возможности сдачи учреждением любого имущества на праве оперативного управления в аренду с согласия собственника этого имущества Леонова Г.Б. Учреждение как субъект гражданского права // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. М., 1998. С.8.
Другие считают, что необходимо оставить решение данного вопроса на усмотрение собственника переданного имущества «в соответствии с законом, имущество, закрепленное на праве оперативного управления за учреждениями в системе ОВД, можно предоставлять в аренду с разрешения его собственника» Ручкина Г.Ф. Указ. работа. С. 51-52.. Аналогичное мнение было высказано В.Д. Карповичем в Комментарии к части первой Гражданского кодекса РФ Комментарий части первой Гражданского кодекса Российской Федерации / Под ред. В.Д. Карповича. М., 1995. С. 110..
В результате мы делаем вывод о том, что отнесение права аренды к правомочию распоряжения влечет за собой невозможность юридических лиц системы ОВД сдавать имущество на праве оперативного управления по договору имущественного найма. Признание же за правом аренды правомочия пользования повлечет за собой передачу имущества в аренду, что в свою очередь не может не сказаться на эффективности функционирования, в частности, государственных учреждений ОВД. Однако, в соответствии с п. 2 ст. 615 ГК РФ, арендатор вправе с согласия собственника «сдавать арендованное имущество в субаренду (поднаем) и передавать свои права и обязанности по договору аренды другому лицу (перенаем), предоставлять арендованное имущество в безвозмездное пользование, а также отдавать арендные права в залог и вносить их в качестве вклада в уставной капитал хозяйственных товариществ и обществ...». Возникает ситуация, что если собственник и дал разрешение руководству учреждения на сдачу имущества в аренду, то последнее вправе осуществлять все те действия, которые перечислены в п. 2 ст. 615 ГК РФ, а это, в свою очередь, может повлечь за собой бесконтрольное использование и «увод» имущества учреждений.
На основании вышеизложенного, полагаем соотнести право аренды имущества находящегося на праве оперативного управления у учреждений ОВД с правомочием пользования. Поскольку, в данном случае при аренде не меняется юридическая судьба вещи в виде изменения ее принадлежности. В связи с этим, необходимо законодательно признать за сдачей в аренду, имущества находящегося на праве оперативного управления у учреждений ОВД, реализацию правомочия пользования. Как это сделано в Федеральном Законе РФ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (с послед. изм. от 29 дек. 2004 г.) СЗ РФ. 1996. №35. Ст.4135; 2004. №35. Ст.3607. в отношении образовательных учреждений. Так, в соответствии с п.4 ст. 27 названого закона, высшим учебным заведениям разрешено выступать в качестве арендатора и (или) арендодателя. При этом средства, полученные этим ВУЗом в качестве арендной платы, используются на обеспечение и развитие образовательного процесса.