В связи с вышеизложенным, возникает вопрос, в какой же форме происходит фактическое обладание имуществом применительно к учреждениям системы органов внутренних дел?
С нашей точки зрения, правомочие владения реализуется учреждениями ОВД путем фактического обладания и закрепления переданного имущества на самостоятельном балансе.
Само финансирование органов внутренних дел, по-другому называют бюджетным финансированием. Бюджетное финансирование - это безвозмездное и безвозвратное предоставление денежных средств, для осуществления соответствующей деятельности.
Обеспечение изучаемых государственных учреждений денежными средствами в науке финансового права получило название «сметно-бюджетное финансирование»См.: Финансовое право: Учебник / Под ред. Н. И. Химичевой. - М., 1995. С. 225. . Такое название определяется тем, что указанные субъекты получают ассигнования из бюджета соответствующего уровня и используют их на основе утвержденных финансовых планов-смет.
Говоря о смете необходимо отметить, что смета - это экономический термин, и он обозначает финансово-плановый акт, определяющий объем, целевое направление и поквартальное распределение бюджетных ассигнований, предусмотренных на содержание государственных учреждений и организаций См.:Куфакова Н.А., Коган М.А. Правовое положение распределителей кредитов. - М., 1960. С. 29.. По содержанию смета является финансовым планом, по форме административным актом. Смета в качестве административного акта выступает юридической основой, на которой возникают имущественные правоотношения между организацией и собственником - государством См.: Авилина И.В. Гражданская правосубъектность организаций, финансируемых в сметном порядке по госбюджету. М., 1982. С. 18. .
Следует обратить внимание на то, что органы внутренних дел финансируются по трем группам: денежное довольствие личного состава, материальные и другие текущие расходы, капитальные вложенияСм.: Финансовое право России: Учебное пособие для ВУЗов / Под ред. Е.Ю.Грачевой, Э.Д. Соколовой. - М., 1997. С. 126.. Статьи расходов имеют строго обязательный характер и произвольному изменению не подлежат См.: Грачева Е.Ю, Соколова Э.Д. Указ. Соч. С.128..
Имущественная особенность органов внутренних дел проявляется не только в наделении их денежными средствами на основе смет. У данных учреждений есть и закрепленные на праве оперативного управления материальные объекты. В состав имущества органов внутренних дел входят только те материальные объекты, которые учитываются на их самостоятельных балансах. Кроме вышеперечисленного, в состав имущества органов внутренних дел, входят основные средства, малоценные и быстроизнашивающиеся предметы К другим относятся основные средства, представляющие собой средства труда, к котором относятся объекты стоимостью до 50-кратного, установленного законом размера минимальной месячной оплаты труда за единицу и сроком службы до одного года. См.: ФЗ РФ № 129 «О бухгалтерском учете» от 21.11.1996 г. с изм. и доп. от 28.03.2002 г. № 32..
По видам основные средства органов внутренних дел Российской Федерации подразделяются на следующие группы: здания; сооружения; транспортные средства; машины и оборудование; прочие основные средства.
В соответствии со ст. 35 Закона Российской Федерации «О милиции», финансирование органов внутренних дел осуществляется из:
- федерального бюджета;
- бюджетов субъектов Российской Федерации;
- местных бюджетов;
- из средств поступающих от министерств, ведомств, организаций на основе заключенных в установленном порядке договоров;
- также из иных поступлений в соответствии с законодательством Российской Федерации (местных бюджетов и средств, поступающих от предприятий, учреждений и организаций, объекты которых охраняются милицией по договорам) См.: Бюджет Министерства внутренних дел России: вопросы теории и практики / Под ред. А.П. Опальского. - М., 2002. С. 13..
Вместе с этим, собственник может финансировать свое учреждение частично, имея в виду возможность получения учреждением дополнительных доходов от разрешенной собственником хозяйственной деятельности. Однако эти доходы, как и приобретенное за их счет имущество, хотя и учитываются учреждением на отдельном балансе, тем не менее, не становятся его собственностью (п. 2 ст. 298 ГК РФ) и, следовательно, не меняют особенностей его гражданско-правового положения.
Так, средства, которые органы внутренних дел получают в результате участия в договорных отношениях на возмездной основе, поступают на отдельный счет и по смете органа внутренних дел не проводятся.
Отдельной отличительной чертой государственных учреждений финансируемых из федерального бюджета и входящих в систему органов внутренних дел, является не только наличие самостоятельных смет, но и обладание руководителя учреждения правами распорядителя кредитов. Например, п. 7.5. Устава Санкт-Петербургского МВД определяет, что «Начальник Университета является единоличным распорядителем финансовых средств, получаемых из федерального бюджета, и распределяет их между обособленными структурными подразделениями (филиалами)…».
При этом, правовой режим имущества органов внутренних дел устанавливается как общими нормами гражданского законодательства, так и ведомственными нормативными актами. Более того, имущество органов внутренних дел должно использоваться только по назначению в соответствии с нормами действующего законодательства, определяющими правовой режим соответствующих материальных объектов.
Публичное имущество становится объектом рассматриваемого правомочия не с момента принятия собственником решения о его закреплении, а в соответствии с ч. 1 ст. 299 ГК РФ, с момента передачи имущества учреждению, если иное не установлено законом и иными правовыми актами или решением собственника. По общему правилу, основанием закрепления имущества является распоряжение о передаче имущества и постановке имущества на баланс учреждения.
По нашему мнению, обладание учреждением закрепленным за ним имуществом, в большей степени, носит характер правовой фикции и в материальном проявлении обнаруживается лишь в качестве записи в уставных либо иных документах (например, балансах), удостоверяющих качественно-количественную характеристику переданного субъекту права оперативного управления имущества. Эти записи служат правовой гарантией соблюдения права владения от нарушения третьими лицами. Они позволяют отмежевать данное имущество от иных предметов материального мира в правовом смысле и предотвратить таким образом нарушение владения со стороны неограниченного круга лиц.
Именно с момента передачи имущества и закрепления его на балансе у учреждения появляется возможность обеспечить защиту своего права владения. Поскольку, помимо фактического закрепления имущества за учреждениями ОВД, необходимо и непосредственное признание правомочия владения третьими лицами. Это означает своеобразный «переход из области фактических явлений, в область отношений юридических, каковые могут рассматриваться только в социальном аспекте взаимосвязей между людьми» Коновалов А.В. Указ. соч. С. 28. . Указанный «переход» позволяет ответить на вопрос о том, почему же, например, не нарушается владение имуществом на праве оперативного управления третьими лицами, несмотря на то, что данное имущество не находится и не может находиться в непосредственном контакте и под непосредственным физическим наблюдением со стороны собственника.
Единственное объяснение данному правовому феномену состоит в том, что фактическим обладателем имущества собственника, на основе права оперативного управления, воспринимается, в данном случае, учреждение, право которого обеспечено исковой защитой.
Таким образом, характерными чертами правомочия владения субъекта права оперативного управления являются: указание имущества, в отношении которого осуществляется рассматриваемое правомочие, в учредительных или иных документах и наличие обязанности у неопределенного круга лиц воздерживаться от каких-либо притязаний на указанное имущество (признание всеми третьими лицами существования чужих прав в отношении имущества, лежащего в сфере их восприятия).
В связи с этим, считаем, возможным признать собственника владельцем по праву, а учреждение, владельцем по факту и праву, что находит выражение в установлении определенного правового режима для обеспечения легитимности владения по праву. В данном случае, считаем необоснованным, установления приоритета на правомочие владение собственника или субъекта права оперативного управления, так как данная необходимость приобретает значение лишь при осуществлении защиты самого правомочия владения.
Более того, с применением конструкции двойного владения в рамках права оперативного управления мы приходим к выводу о возможности равной защиты данного правомочия и со стороны субъекта права оперативного управления, и со стороны собственника, что находит подтверждение в ст. 305 ГК РФ. Так, данная статья определяет, что права по защите имущества, указанные в ст. 301-304 ГК, «принадлежат также лицу, хотя и не являющемуся собственником, но владеющему имуществом на праве … оперативного управления» Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации. Часть первая (постатейный) / под ред. Н.Д. Егорова, А.П. Сергеева. - 3-е изд.М., 2005. С. 318..
Таким образом, ставя союз «также», законодатель, по нашему мнению, указал на возможность осуществления права на защиту двумя вышеназванными субъектами. Данное обстоятельство подтверждает существование двойственности правомочия владения на имущество, закрепленное за учреждением на праве оперативного управления.
При этом, необходимо указать на особенность владения субъекта права оперативного управления, сущность которого заключается в защите рассматриваемого правомочия от самого собственника переданного имущества. Так, ст. 305 ГК РФ также указывает, что отличный от собственника владелец, обладающий имуществом, в том числе и на праве оперативного управления «имеет право на защиту … владения также против собственника». Другими словами, законодатель умышлено наделяет субъекта права оперативного управления владельческой защитой против собственника.
С нашей точки зрения, необходимо отличать данную владельческую защиту, от защиты права оперативного управления от третьих лиц.
На первый взгляд, ст. 305 ГК РФ указывает на право субъекта оперативного управления осуществлять владельческую защиту против собственника в тех же пределах, что и в отношении третьих лиц, посягнувших на правомочие владения. Однако, по нашему мнению, защита владения против собственника имеет существенное отличие от защиты против третьих лиц. Она может быть осуществлена лишь в случае, когда действия собственника направленные на лишение владения, выходят за рамки тех полномочий, которые указаны в ст. 296 ГК РФ. В случае, если действия собственника находятся в рамках данных правомочий, то возможность защиты владения у субъекта права оперативного управления отсутствует.
Так например, М. Малинкович указала на отличие защиты владения несобственника в частности, основываясь на концепции двойного владения Малинкович М. Право владения несобственника. Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 1969. С. 10-12.. Мы считаем, что данные особенности виндикации несобственника, также применимы и к защите владения в рамках права оперативного управления. Более того, М. Малинкович отмечает, что иск несобственника об истребовании имущества из незаконного владения достаточно сложно признать виндикационным, несмотря на их внешнее сходство. Поскольку, титульный владелец, в отличие от истца по виндикационному иску не обладает правом собственности Там же. С. 11. . Он обладает лишь производным от права собственности ограниченным вещным правом - правом оперативного управления. Поэтому, если на поданный иск со стороны субъекта права оперативного управления (титульного владельца) последует отказ, это не лишает собственника произвести виндикацию самостоятельно. Однако, в случае отказа в виндикационном иске собственнику, владелец имущества на праве оперативного управления, лишается права требования в отношении имущества, выбывшего из своего владения.
На основании чего нами делается вывод о том, что возможность несобственника сохранять право на иск осуществляется лишь в пределах осуществления правомочия владения. Применительно к субъекту права оперативного управления это означает наличие права на иск по истребованию имущества из незаконного владения третьих лиц лишь на момент осуществления им права оперативного управления. С ликвидацией права оперативного управления у учреждения ликвидируется и право на защиту правомочия владения.
Таким образом, мы считаем возможным согласиться, о присутствии у субъекта права оперативного управления особого права на защиту своего владения, отличного от виндикации, предоставленной собственнику.
Более того, вывод о существовании особого вещного иска у рассматриваемого субъекта права оперативного управления подтверждают и нормы Гражданского кодекса РФ. Так, в действующем ГК РФ владельческий иск собственника и иск титульного владельца (субъекта права оперативного управления) находятся в разных статьях.
На основании изложенного, мы считаем, что необходимо различать защиту правомочия владения учреждения ОВД (как субъекта права оперативного управления) от собственника и защиту этого же правомочия от посягательств третьих лиц, так как они имеют существенные отличия. Защита правомочия владения от собственника учреждением ОВД осуществляется только лишь в случае, когда действия собственника, направленные на лишение владения, выходят за рамки тех полномочий, которые указаны в ст. 296 ГК РФ. Защита владения от посягательств третьих лиц реализуется учреждением ОВД только в процессе осуществления правомочия владения имуществом на праве оперативного управления.