- менее трудоемкий процесс разработки и согласования;
- большая гибкость технических регламентов, позволяющая приспосабливать их к непрерывному процессу обновления техники и технологий;
- большая свобода действий при сохранении мер ответственности.
Технические регламенты стоят на низшей ступени иерархии нормативных актов. Как правило, они не содержат общих правовых норм и не требуют пересмотра действующего законодательства (внесения изменений и дополнений в законодательные акты и акты правительств).
В большей части федеративных государств существует двухуровневая система технического регулирования: федерации и субъектов федерации («национальные» и «региональные» технические регламенты). Они дополняют друг друга и нередко конкурируют между собой. Какого-либо четкого деления между ними не существует. Сферы правового регулирования в основном определяются эмпирическим путем.
Во многих странах отдельные технические регламенты разрабатываются ассоциациями производителей товаров и услуг и утверждаются соответствующими административными органами (например, в США по многим продуктам питания).
«Национальные» технические регламенты дополняются «корпоративными» техническими регламентами, которые принимаются в основном крупными транснациональными корпорациями.
Так, например, в рамках концерна «Сименс» действует такой документ, как «Стандартизация, техническое регулирование и оценка соответствия: основные принципы».
Во многих странах учреждены особые органы, которые наделены координирующими функциями в сфере технического регулирования. Так, например, в Бразилии образован Национальный институт метрологии, стандартизации и качества промышленной продукции; в Аргентине - Аргентинский институт стандартизации; в Коста-Рике - Организация национальных норм и стандартов (ONNUM), действующая в рамках Министерства экономики, промышленности и торговли; в Панаме - Генеральное бюро стандартов и промышленных технологий, созданное в Министерстве торговли и промышленности; в Парагвае - Национальный институт технологии и стандартизации.
Многие страны инкорпорируют международные стандарты в свое
законодательство либо заимствуют технические регламенты других стран. Так,
например, многие латиноамериканские страны заимствовали технические регламенты,
разработанные либо утвержденные министерствами и ведомствами США.
2. Законодательство, регулирующее применение
технического барьера
.1 Международное право в сфере технического
регулирования
В рамках Всемирной торговой организации сформировалось некое правовое пространство, которое получило название «право ВТО». Нормы и акты, включенные в него, обеспечивают глобальный торговый правопорядок, представляют собой уникальное явление - феномен мирового и исторического значения. Право ВТО образует комплексный международно-правовой институт, являющийся центральным звеном.
В рамках Всемирной торговой организации были разработаны Соглашения по техническим барьерам в торговле (Соглашение по ТБТ) и Соглашение по применению санитарных и фитосанитарных мер (Соглашение по СФС).
Соглашение о технических барьерах в торговле является ключевым в сфере технического регулирования не только для России, но и для других стран - членов ВТО. В основном - из-за того, что оно охватывает большое количество стран (по состоянию на 2 марта 2014 года членами ВТО являются 159 государств). Такое большое значение объясняется еще и тем, что основным объектом Соглашения как элемента права ВТО являются внутренние правовые режимы государств-членов, благодаря которым происходит постепенная унификация внутренних систем государств. В рамках Соглашения эта унификация имеет определенное значение.
Термины, использующиеся в Соглашении о технических барьерах в торговле, по общему правилу, имеют значение, принятое в системе Организации Объединенных Наций, а также принятое в системе международных органов по стандартизации, с учетом контекста этих понятий. Исключение составляют только термины, особо указанные в приложении к соглашению. В приложении дополнительно указано, что также используются термины из шестого издания Руководства 2-1991 ИСО/МЭК «Общие термины, касающиеся стандартизации и связанной с ней деятельности». В обоих случаях имеем дело с отсылочными нормами, ссылками на терминологию международных документов, которая употребляется в контексте, обычном для использования в области технического регулирования.
Исключения составили следующие термины (перечисленные в приложении 1 Соглашения о технических барьерах в торговле):
Технический регламент - документ, в котором устанавливаются характеристики товара или связанные с ними процессы и методы производства, включая применимые административные положения, соблюдение которых является обязательным. Он может также включать или исключительно содержать требования к терминологии, обозначениям, упаковке, маркировке или этикетированию в той степени, в которой они применяются к товару, процессу, методу производства.
Стандарт - документ, принятый признанным органом, который содержит предназначенные для общего и многократного использования правила, руководства или характеристики применительно к товарам или связанным с ними процессам и методам производства, соблюдение которых не является обязательным. Он может также содержать требования к терминологии, обозначениям, упаковке, маркировке или этикетированию в той степени, в которой они применяются к товару, процессу, методу производства.
Процедуры оценки соответствия - любая процедура, применяемая прямо или косвенно с целью определения того, выполняются ли соответствующие требования, содержащиеся в технических регламентах и стандартах. Процедуры оценки соответствия включают в себя: отбор проб, испытания, инспектирования, оценку, проверку, подтверждение соответствия, регистрацию, аккредитацию, одобрение. Могут использоваться и сочетания процедур.
Помимо вышеприведенных, в приложении указано еще пять определений, которые касаются различных уровней компетенции. Отметим также, что, несмотря на ссылку на Руководство ИСО/МЭК, термины этого Руководства относятся к товарам, процессам и услугам. Термины, предусмотренные в Соглашении ТБТ, касаются только того, что относится к товарам или процессам и методам производства.
Объектами, на которые распространяется действие соглашения, являются все товары, включая промышленные или сельскохозяйственные. Исключения составляют спецификации, используемые для закупок для нужд производства и потребления, а также санитарные - фитосанитарные меры, так как они являются объектом компетенции другого соглашения в рамках ВТО.
Для того чтобы очертить круг целей данного соглашения, обратимся к его Преамбуле. Соответственно, целями технического регулирования являются:
̶ поощрение разработки международных стандартов и системы оценки соответствия для содействия международной торговле;
̶ достижение такого результата на мировом уровне, чтобы технические регламенты и стандарты не создавали излишних препятствий для международной торговли;
̶ достижение такого результата, когда на мировом уровне не создается препятствий для принятия мер, необходимых для: обеспечения качества экспорта страны, защиты жизни или здоровья людей, животных и растений, охраны окружающей среды, предотвращения обманной практики. Последние три элемента представляют собой цели принятия технических регламентов. Для государства не должно создаваться препятствий для разработки и принятия технических регламентов и стандартов. В то же время указанные документы не могут применяться для произвольной или неоправданной дискриминации между странами или для ограничения торговли;
̶ содействие передаче технологий из развитых стран в развивающиеся, содействие усилиям развивающихся стран по разработке и применению технических регламентов, стандартов, процедур оценки соответствия.
Из анализа основных целей соглашения можно сделать вывод о том, что оно направлено на унификацию элементов системы технического регулирования таким образом, чтобы обеспечивался свободный оборот товаров с определенной планкой безопасности и качества. По этой причине в технические регламенты и стандарты не следует включать требования, которые могут повлечь за собой ограничения большие, чем это необходимо для их реализации. Законными целями признаются: требования национальной безопасности, предотвращение обманной практики, защита здоровья или безопасности людей, жизни или здоровья животных и растений или охрана окружающей среды. Список этих целей не является исчерпывающим и может быть далее детализирован в законодательстве отдельных стран.
Нельзя отрицать, что сфера технического регулирования тесно связана с новыми технологиями. Они могут позволить производить более безопасную, более качественную продукцию. Спецификации технического регламента могут устареть, и документ постепенно выйдет из употребления. Норма, которая не применяется, - мертвая норма, ее существование в системе лишено смысла, может вносить путаницу и ограничивать товарооборот.
Для таких случаев Соглашением ТБТ предусмотрено правило: если обстоятельств или причин, вызвавших принятие технических регламентов, больше не существует, то технические регламенты не должны оставаться в силе. Также технические регламенты не должны оставаться в силе, если изменившиеся обстоятельства или причины позволяют использовать способы, менее ограничивающие воздействие на торговлю. Соблюдение этих норм обеспечивается путем своевременного мониторинга [3].
Эти положения важны для понимания того, насколько гибкой, быстро и своевременно реагирующей должна быть система технического регулирования.
Если обратить более пристальное внимание на ст. 2.3 Соглашения, можно отметить, что принятие технических регламентов должно быть вызвано соответствующими обстоятельствами и причинами. К тому же в ст. 2.4 встречается сочетание «потребность в технических регламентах». Потребность в технических регламентах - это совокупность причин и условий, при которых имеется необходимость установления требований безопасности для определенных объектов регулирования. Необходимость установления требований безопасности - это такая ситуация, при которой имеются пробелы в регулировании безопасности отдельных объектов.
В соответствии со ст. 2.4 основой для создания технических регламентов должны быть соответствующие международные стандарты (даже в случаях, когда их разработка только завершается). Исключениями признаны случаи, когда такие стандарты представляются неэффективными или неподходящими средствами для достижения законных целей вследствие существенных географических и климатических факторов или вследствие существенных технических проблем.
Что означает «соответствующие международные стандарты»? Во-первых, эти стандарты должны соответствовать законным целям. Во-вторых, эти стандарты должны иметь сходный предмет регулирования, то есть ту же сферу регулирования, что и разрабатываемый технический регламент. В-третьих, международный стандарт должен иметь те же объекты регулирования, что и разрабатываемый на его основе технический регламент.
Представляется, что все три перечисленных выше аспекта должны присутствовать, чтобы международный стандарт был признан «соответствующим» для разработки на его основе технического регламента, такое истолкование данной статьи подтверждается использованием далее по тексту формулировки «неэффективные или неподходящие средства для достижения законных целей».
Если регламент разрабатывается, принимается и применяется для достижения законных целей и на основе международных стандартов, презюмируется, что он не создает препятствий для международной торговли.
Прием использования международных стандартов как основы для разработки технического регламента достаточно интересен. Этот вариант оптимален с точки зрения унификации системы требований к продукции, так как международный стандарт принимается какой-либо международной организацией (то есть разрабатывается и принимается не узким кругом субъектов).
Технические регламенты должны содержать в себе требования к характеристикам товара, а не требования к конструкции товара или его описанию. На случай отсутствия соответствующего международного стандарта, а также несоответствия технического содержания разрабатываемого технического регламента техническому содержанию международных стандартов, если технический регламент может оказать влияние на торговлю других членов, ст. 2.9 Соглашения предусмотрен следующий механизм.
На ранней стадии разработчик публикует уведомление (нотификацию) в печати о предполагаемом введении технического регламента.
Государство-разработчик централизованно (используя механизмы Секретариата) уведомляет других членов: о товарах, на которые распространяются требования технического регламента; о целях его принятия; прикладывает краткое обоснование регламента. Эти действия также должны производиться на ранних стадиях разработки, чтобы у других государств было достаточно времени для предоставления отзывов и комментариев.
Государства - участники ВТО могут запрашивать подробные описания или тексты технического регламента. Государство-разработчик может отдельно указать разделы, которые отличаются от соответствующих международных стандартов.
Предусмотрен «публичный» этап. Он характеризуется тем, что другие государства - члены ВТО могут подготовить и направить свои замечания и комментарии. По запросу эти замечания и комментарии могут быть обсуждены. Комментарии, замечания и результаты обсуждений должны быть учтены в работе над техническим регламентом.
Данной процедуре присущи черты публичности, гласности и транспарентности.
В исключительных случаях (неотложные проблемы обеспечения безопасности, здоровья, охраны окружающей среды) государство - участник ВTО может не соблюсти вышеуказанную процедуру, но в таком случае он должен через Секретариат уведомить других членов о принятом техническом регламенте и товарах, на которые он распространяется, указать цели и причины принятия технического регламента. Помимо этого разработчик предоставляет другим членам (по запросу) текст технического регламента. Другие участники ВТО могут комментировать его, а также предоставить свои замечания. Комментарии и замечания должны быть учтены разработчиком. Напомним, что такой порядок может применяться только в исключительных, критических случаях.
В остальных ситуациях всегда должен быть предусмотрен разумный период времени, как правило, шестимесячный, между опубликованием технического регламента и его вступлением в силу. В ст. 2.12 Соглашения ТБТ указано, что этот разумный срок устанавливается для того, чтобы «товаропроизводители в экспортирующих членах, и особенно в членах - развивающихся странах имели возможность адаптировать товары или методы производства к требованиям импортирующего члена»[4].
Однако эту норму можно рассмотреть и в более широком смысле: получается, что действие технического регламента распространяется не только на национальную продукцию (то есть на такую, которая производится на территории государства-разработчика технического регламента), но и на импортируемые товары, как одно из требований разрешения импорта. Разумный срок между опубликованием технического регламента и вступлением его в силу дает время и национальным производителям на адаптацию товаров и методов их производства.
Применительно к разработке стандартов соглашение ТБТ вводит (в одном из приложений) Кодекс добросовестной практики. Этот Кодекс приводится в приложении 3 Соглашения о технических барьерах в торговле, и к нему отсылает ст. 4.1. Применение и соблюдение Кодекса не требует особого акта признания от органа по стандартизации (правительственного или неправительственного) и является обязательством, проистекающим из самого Соглашения ТБТ. И наоборот, если орган по стандартизации признал Кодекс добросовестной практики и соблюдает его, то презюмируется, что он соблюдает принципы Соглашения о технических барьерах в торговле.