Из 21 члена Экспертного состава при комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при Правительстве ХМАО - Югры лишь один связан с деятельностью в сфера правоприменения - начальник отделения по делам несовершеннолетних отдела организации деятельности участковых уполномоченных полиции и подразделений по делам несовершеннолетних - Управления организации охраны общественного порядка и взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления Управления Министерства внутренних дел России по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре. Более того, данное лицо также является непостоянным членом, но включается в состав лишь по согласованию Приложение к Положению об Экспертном совете. Состав Экспертного совета при комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при Правительстве Ханты-Мансийского автономного округа - Югры // Stategovernor.admhmao.ru URL: https://stategovernor.admhmao.ru/komissii-i-sovety/komissiya-po-delam-nesovershennoletnikh-i-zashchite-ikh-prav-pri-pravitelstve-khanty-mansiyskogo-avt/ekspertnyy-sovet-pri-komissii/356107/sostav (дата обращения: 01.05.2018)..
Важно отметить, что подавляющее большинство состава комиссии составляют специалисты других профильных областей знаний, на необходимость наличия которых мы указывали в отношении юристов, в частности, врачей, психологов, специалистов в области культуры и спорта, молодежной политики. Тем не менее, соблюдения выявленного нами в качестве обязательного принципа специализации недостаточно при практически полном отсутствии субъектов, соответствующих «юридическим составляющим» принципа квалификации. Иными словами, принцип специализации органа является превалирующим над квалификацией в вопросе разрешения правовых вопросов.
Таким образом, принимая во внимание характерные особенности состава комиссии, а также количество рассмотренных протоколов об административных наказаниях (за первое полугодие 2017 года - 4231), вынуждены заключить, что реально существующая ситуация по реализации комиссиями заявленных функций принципиально отлична от, по крайней мере, номинально соответствующих представлениям об оказании квалифицированной юридической помощи. Качество решений, принимаемых комиссией в рамках исследуемого нами направления не может являться надлежащим, а оказываемая помощь действительно квалифицированной с представленной в исследовании точки зрения.
2.5 Прокурор как должностное лицо, оказывающее квалифицированную юридическую помощь несовершеннолетним
Следующим субъектом, одно из направлений деятельности которого направлено на оказание квалифицированной юридической помощи несовершеннолетним, является прокурор. Стоит отметить специфику роли прокурора в сфере оказания квалифицированной юридической помощи детям в отличие от рассмотренных ранее, он не является субъектом, действующим исключительно в обозначенной сфере, однако, его деятельность, несомненно, является гораздо более приближенной к традиционному пониманию юридической помощи, как осуществляемой профессиональным и компетентным в вопросах права лицом.
Согласно п. 2 ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - ФЗ «О прокуратуре РФ») целью деятельности прокуратуры является обеспечение верховенства закона, единство и укрепление законности, защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государстваФедеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 18.04.2018) «О прокуратуре Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс.. При этом, отдельным предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организацийФедеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 18.04.2018) «О прокуратуре Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс..
В рамках обозначенной сферы, одним из относительно обособленных, но, согласно действующему законодательству, не выделенных в качестве самостоятельной отрасли, направлений деятельности прокуратуры во исполнение поставленной цели является надзор за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи. При этом, учитывая, что органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод несовершеннолетних и не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций, автор предлагает рассматривать оказание прокурором квалифицированной юридической помощи несовершеннолетним в нескольких формах.
Основная заключается в опосредованной квалифицированной юридической помощи, оказываемой по результатам прокурорского надзора.
Так, согласно ст. 28 ФЗ «О прокуратуре РФ», прокурор может принести протест на акт, нарушающий права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, или представление об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина, а также уполномочен предостерегать о недопустимости нарушения закона (п. 2 ст. 22 ФЗ «О прокуратуре РФ») Там же.. Здесь важно обратить внимание на то, что хоть перечень органов и должностных лиц, находящихся под надзором прокурора достаточно широк, не все органы и должностные лица, связанные с защитой прав детей, в него входят. В связи с этим, нельзя согласиться с О.В. Ворониным по вопросу возможности и необходимости включения в предмет прокурорского надзора деятельности Уполномоченного по права ребенка в РФ при Президенте РФ и региональных Уполномоченных Воронин О.В. Ювенальная юстиция или прокурорский надзор? // Уголовная юстиция. 2014. №1. С. 84.. Обращая внимание на выявленную ранее разницу оказания юридической помощи и одной из ее форм - защиты нарушенных прав, соотносящихся как целое и частное, отметим, что Уполномоченные являются непосредственными правозащитниками, хоть и оказывают квалифицированную юридическую помощь наравне с поднадзорными прокурору органами опеки и попечительства, комиссиями по делам несовершеннолетних.
Согласно ст. 28.4 КоАП РФ прокурор по фактам выявленных нарушений КоАП РФ или закона субъекта РФ возбуждает дела об административном правонарушении«Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 03.04.2018) // СПС КонсультантПлюс..
Специальные направления прокурорского реагирования предусмотрены Приказом Генпрокуратуры РФ от 26.11.2007 № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнение законов о несовершеннолетних и молодежи». Например, решительно пресекать факты жестокого обращения с детьми, физического, психического и сексуального насилия в семьях, воспитательных и образовательных учреждениях, своевременно и принципиально реагировать на случаи нарушения жилищных и имущественных прав несовершеннолетних, осуществлять конкретные меры по обеспечению надлежащего прокурорского надзора за исполнением законов в сфере здравоохранения, образования, социальной защиты, трудовой занятости и жилищного обеспечения детей с ограниченными возможностями здоровья и т.д.Приказ Генпрокуратуры РФ от 26.11.2007 № 188«Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи» // СПС КонсультантПлюс.
Кроме того, роль прокурора по оказанию квалифицированной помощи в опосредованной форме проявляется в его участии при рассмотрении судом ряда категорий дел для дачи заключений. Так, например, прокурор в обязательном порядке привлекается к рассмотрению дел о лишении родительских прав, их ограничении и восстановлении в родительских правах (п. 2 ст. 70 Семейного кодекса РФ, п. 4 ст. 73 Семейного кодекса РФ, п. 2 ст. 72 Семейного кодекса РФ соответственно)«Семейный кодекс Российской Федерации» от 29.12.1995 № 223-ФЗ (ред. от 29.12.2017) // СПС КонсультантПлюс..С участием прокурора также рассматриваются заявления об ограничении или о лишении несовершеннолетнего в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет права самостоятельно распоряжаться своими доходами (п. 1 ст. 284 ГПК РФ) и заявления об объявлении несовершеннолетнего полностью дееспособным (ст. 288 ГПК РФ) «Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации» от 14.11.2002 № 138-ФЗ (ред. от 03.04.2018) // СПС КонсультантПлюс..Прокурор также участвует по делам об усыновлении детей (п. 1 ст. 125 Семейного кодекса РФ) и об отмене усыновления (п. 2 ст. 140 Семейного кодекса РФ)«Семейный кодекс Российской Федерации» от 29.12.1995 № 223-ФЗ (ред. от 29.12.2017) // СПС КонсультантПлюс.. При этом, согласно п. 2 Приказа Генпрокуратуры России от 26.04.2012 № 181 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском процессе»участие прокурора в рассмотрении названных категорий дел является его основной обязанностьюПриказ Генпрокуратуры России от 26.04.2012 № 181 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском процессе» // СПС КонсультантПлюс..
Однако наиболее эффективным способом оказания квалифицированной юридической помощи ребенку представляется реализация прокурором права, в соответствии с п. 1 ст. 45 ГПК РФ, обращаться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних, как лиц, в силу возраста неспособных обратиться в суд самостоятельно «Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации» от 14.11.2002 № 138-ФЗ (ред. от 03.04.2018) // СПС КонсультантПлюс.. Обращение прокурора может быть вызвано результатами проведенной проверки, а также заявлениями, жалобами или иными сообщениями, исходящими от третьих лиц, по фактам нарушения прав несовершеннолетнихПриказ Генпрокуратуры России от 30.01.2013 № 45 (ред. от 07.03.2018) «Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс.. Несмотря на очевидную цель формирования механизма доступности правосудия для наиболее незащищенной социальной группы, по нашему мнению, его реализация вызывает ряд вопросов, в частности, под сомнение ставится возможность несовершеннолетних получить квалифицированную юридическую помощь прокурора в форме защиты их прав, когда правонарушения проистекают сто стороны их законных представителей.
В первую очередь, напомним, что при нарушении прав и законных интересов ребенка родителями (одним из них), у несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет есть два альтернативных средства защиты прав - обращение в орган опеки и попечительства либо самостоятельное обращение в суд, а для несовершеннолетних в возрасте до 14 лет единственным средством является обращение в орган опеки и попечительства«Семейный кодекс Российской Федерации» от 29.12.1995 № 223-ФЗ (ред. от 29.12.2017) // СПС КонсультантПлюс.. Предположим, что, хоть и маловероятно, но ребенок в возрасте младше 14 лет знал о существовании описанного выше средства защиты нарушенного права и обратился за помощью в орган опеки и попечительства по месту своего жительства, однако, действия, предпринятые специалистами, не были достаточно эффективными и не устранили нарушений прав ребенка со стороны родителей. Предполагается, что, находясь под прокурорским надзором, органы опеки и попечительства должны быть привлечены к ответственности за ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей, однако, очевидно, что прокурор узнает о данном нарушении либо несвоевременно, либо вообще не будет о нем осведомлен, что лишает ребенка реальной возможности получить квалифицированную юридическую помощь.
Следующим вопросом в рамках реализации права прокурора на инициативное участие в суде является возможность обращения в суд в защиту детей, достигших 14-летнего возраста. Вновь обращаясь к тексту п. 1 ст. 45 ГПК РФ, отмечаем, что настоящее право в отношении несовершеннолетних реализуется прокурором в силу возраста, не позволяющего ребенку обратиться в суд самостоятельно «Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации» от 14.11.2002 № 138-ФЗ (ред. от 03.04.2018) // СПС КонсультантПлюс.. Однако, принимая во внимание положение ст. 56 Семейного кодекса, также отметим, что с 14 лет ребенку позволено самому обращаться в суд за защитой нарушенного права«Семейный кодекс Российской Федерации» от 29.12.1995 № 223-ФЗ (ред. от 29.12.2017) // СПС КонсультантПлюс..Следовательно, возникает ситуация, при которой ребенок еще не может самостоятельно обратиться к прокурору в силу ограниченного перечня доступных ему способов защиты прав, а прокурор не в праве обращаться в суд за несовершеннолетнего, достигшего возраста 14 лет, поскольку он уже имеет право на обращение в суд.
Таким образом, можно заключить, что несмотря на широкие полномочия прокуратуры в рамках обеспечения оказания квалифицированной юридической помощи детям, основной элемент, позволяющий своевременно реагировать на нарушения прав детей, не учитывает возможных несовершенств работы поднадзорных органов. В связи с этим, в качестве оптимального решения предлагается разрешить детям любого возраста, в случае их неудовлетворения результатами деятельности органов опеки и попечительства, самостоятельно обращаться за помощью в прокуратуру, что позволит вовремя принимать все необходимые меры по защите и восстановлению их прав.