Однако, данная статья представляется неэффективной в связи с затруднительным установлением факта воспрепятствования неурегулированной законом деятельности Уполномоченного. Так, например, не раскрываются меры, включающиеся в проводимую Уполномоченным проверку, не установлены сроки направления федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов и должностными лицами.
Кроме того, меры административной ответственности, предусмотренные ст. 17.2.1 КоАП РФ, представляются несоразмерными важности сферы деятельности Уполномоченного по правам ребенка при Президенте РФ. Так, вряд ли административный штраф, размер которого варьируется от одной до трех тысяч рублей«Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 03.04.2018) // СПС КонсультантПлюс., является действенным механизмом в поддержку продуктивного осуществления Уполномоченным своих прав.
И, наконец, с точки зрения концепции, Уполномоченный является институтом несудебной защиты прав ребенка Колосов А.В. О правовых основах деятельности Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка // Вопросы конституционного права. 2012. №1. С. 37., осуществляющим независимый контроль за институтами гражданского общества, деятельность которых связана с несовершеннолетними Данилова В.А. Право на получение квалифицированной юридической помощи как гарантия реализации конституционных прав и свобод несовершеннолетних в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. М., 2013. С. 64.. На основании опыта Уполномоченных по правам ребенка субъектов РФ, предполагается, что настоящее должностное лицо является доступным для индивидуальных обращений, в том числе, со стороны ребенка, что позволяет своевременно реагировать на нарушения прав детей и оказывать необходимую квалифицированную помощь, в том числе, обращаться в суд с заявлением о защите нарушенных прав и законных интересов ребенка и принимать участие лично либо через своего в соответствующих судебных процессахЗакон Московской области от 01.06.2015 № 86/2015-ОЗ (ред. от 27.12.2017) «Об Уполномоченном по правам ребенка в Московской области и внесении изменений в некоторые законы Московской области» (принят постановлением Мособлдумы от 28.05.2015 № 4/129-П) // СПС КонсультантПлюс..
В то же время, ни Указ № 986, ни Федеральный закон от 24.07.1998 № 124-ФЗ (ред. от 18.04.2018) «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» не только не определяют процедуру обращений и порядок их рассмотрения, но и вообще не устанавливают саму возможность обращения к Уполномоченному по правам ребенка при Президенте РФ. Единственной доступной для заявителей информацией является форма на официальном сайте, присланные в соответствии с которой обращения «в целях оперативного реагирования на заявления перенаправляются региональному Уполномоченному по правам ребенка» Обращение к Уполномоченному // Deti.gov.ru: Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка URL: http://deti.gov.ru/submit.php (дата обращения: 01.05.2018)..
Более того, ни один из названных актов не устанавливает каких-либо обязанностей Уполномоченного, что в совокупности с указанным выше вызывает сомнения в том, что деятельность исследуемого субъекта, как это принято считать, действительно включает в себя оказание квалифицированной юридической помощи детям.
Помимо этого, еще одним аргументом, подтверждающим высказанное недоверие, является полное отсутствие предъявляемых к претенденту на данную должность требований, что противоречит выявленной нами концепции квалифицированной юридической помощи.
При этом, стоит заметить, что, в отличии от Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка, Уполномоченные субъектов должны соответствовать ряду критериев. Так, например, согласно Закону Хабаровского края «Об уполномоченном по правам ребенка в Хабаровском крае», Уполномоченным может стать гражданин Российской Федерации в возрасте не моложе 35 лет, имеющий высшее профессиональное образование, а также познания в области прав и свобод человека и гражданинаЗакон Хабаровского края от 23.11.2011 № 135 «Об уполномоченном по правам ребенка в Хабаровском крае (с изменениями на 9 декабря 2015 года)» // СПС КонсультантПлюс.. Закон «Об Уполномоченном по правам ребенка в Свердловской области» устанавливает, что на должность Уполномоченного может быть назначен гражданин Российской Федерации не моложе 30 лет, имеющий высшее педагогическое или юридическое образование и опыт работы с детьми либо опыт правозащитной деятельности Закон Свердловской области от 15.07.2010 № 57-ОЗ «Об уполномоченном по правам ребенка в Свердловской области» (с изменениями и дополнениями от: 23 мая, 12 июля, 9 ноября 2011 г., 7 декабря 2012 г., 8 апреля, 9 декабря 2013 г.) // СПС КонсультантПлюс.. В Московской области на должность Уполномоченного может претендовать гражданин Российской Федерации не моложе 30 лет, обладающий безупречной репутацией, имеющий высшее образование, а также познания в области защиты прав и законных интересов ребенкаЗакон Московской области от 01.06.2015 № 86/2015-ОЗ (ред. от 27.12.2017) «Об Уполномоченном по правам ребенка в Московской области и внесении изменений в некоторые законы Московской области» (принят постановлением Мособлдумы от 28.05.2015 № 4/129-П) // СПС КонсультантПлюс.. Так, хотя предъявляемые законами субъектов требования и включают в себя субъективные, оценочные категории, они, в отличие от нормативной базы, регулирующей деятельность Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка, свидетельствуют о выявлении необходимости какой-либо специализированной подготовки вообще.
Таким образом, можно сделать вывод, что, вопреки распространенным заблуждением, на сегодняшний день, институт Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка не способен обеспечивать оказание квалифицированной юридической помощи не только в силу отсутствия какого-либо правового направления деятельности данного субъекта, но и по причине отсутствия каких-либо гарантий его профессиональной компетенции в области права в целом, и опыта взаимодействия с несовершеннолетними в частности.
2.2 Органы опеки и попечительства как государственные органы, оказывающие квалифицированную юридическую помощь несовершеннолетним
Следующим специализированным субъектом, чья деятельность направлена на обеспечение и защиту прав и интересов детей«Семейный кодекс Российской Федерации» от 29.12.1995 № 223-ФЗ (ред. от 29.12.2017) // СПС КонсультантПлюс., тем самым коррелируя с концепцией оказания квалифицированной юридической помощи, выдвинутой в настоящем исследовании, являются органы опеки и попечительства. Оговоримся, что сфера и проявления деятельности органов опеки и попечительства крайне разнообразна и, во многом, далека от правоприменения, но лежит в поле содействия получению медицинских, образовательных, социальных и других услугФедеральный закон от 24.04.2008 № 48-ФЗ (ред. от 31.12.2017) «Об опеке и попечительстве» // СПС КонсультантПлюс.. В связи с чем, в рамках данной работы, представляется релевантным сфокусировать внимание исключительно на тех проблемных аспектах практики органов опеки и попечительства, их прав и обязанностей, которые непосредственно связаны с правовыми институтами.
Основным неоднозначным вопросом системы органов опеки и попечительства является недостаточное нормативное регулирование их деятельности. Так, основным актом, регламентирующим существование рассматриваемых органов, является Федеральный закон от 24.04.2008 № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» (далее - ФЗ «Об опеке и попечительстве»). Однако сфера деятельности настоящего закона включает лишь отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства над недееспособными или не полностью дееспособными гражданамиТам же., в то время как реальное участие органов опеки и попечительства в жизни гражданского общества гораздо шире, и, представляется также нуждающимся в нормативном регулировании.
Так, в первую очередь, органы опеки и попечительства выступают в качестве одного из предусмотренных законодателем механизмов самозащиты ребенка. Так, согласно п. 2 ст. 56 Семейного кодекса РФ, ребенок, без какого-либо ограничения по возрастному критерию, вправе самостоятельно обращаться в орган опеки и попечительства при нарушении его прав и законных интересов, в том числе при невыполнении или при ненадлежащем выполнении родителями (одним из них) обязанностей по воспитанию, образованию ребенка либо при злоупотреблении родительскими правами«Семейный кодекс Российской Федерации» от 29.12.1995 № 223-ФЗ (ред. от 29.12.2017) // СПС КонсультантПлюс..
Однако очевидна полная не реализуемость данного способа самозащиты - несовершеннолетние, особенно в возрасте до 14 лет (до достижения возраста, позволяющего самостоятельно обратиться в суд) не осведомлены не только о своих правах, но и о существующем доступе к к инструментам их защиты. Кроме того, согласимся с Н.И. Прокошкиной, ребенку, страдающему от насилия в семье или детских учреждениях, зачастую, слабо развитому физически и психически подавленному, морально сложно не только обратиться за разъяснением своих прав, но и сформулировать суть своей жалобы и определить независимое учреждение, способное ему помочь Прокошкина Н.И. Ювенальная юстиция как гарантия защиты прав несовершеннолетних // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2012. №4. С. 129..
К органам опеки и попечительства вправе обращаться не только дети, но и родители. Так, альтернативой судебному разрешению спора, право родителей или одного из них, при наличии разногласий по вопросам, касающимся воспитания и образования детей, обратиться за разрешением этих разногласий в орган опеки и попечительства«Семейный кодекс Российской Федерации» от 29.12.1995 № 223-ФЗ (ред. от 29.12.2017) // СПС КонсультантПлюс..
Кроме того, органы опеки и попечительства привлекаются к участию по множеству категорий дел. В частности, их участие обязательно, согласно ст. 78 Семейного кодекса РФ, при рассмотрении судом споров, связанных с воспитанием детей, независимо от того, кем предъявлен иск в защиту ребенкаТам же.. В соответствии со ст. 65 Семейного кодекса РФ орган опеки и попечительства в обязательном порядке привлекается при определении судом места жительства детей на период до вступления в законную силу судебного решения об определении их места жительства Там же.. Также, с участием органа опеки и попечительства судом, в случае если родители не могут прийти к соглашению, разрешается спор о порядке осуществления родительских прав родителем, проживающим отдельно от ребенка (ст. 66 Семейного кодекса РФ)«Семейный кодекс Российской Федерации» от 29.12.1995 № 223-ФЗ (ред. от 29.12.2017) // СПС КонсультантПлюс.. Органы опеки и попечительства привлекаются не только к разрешению споров в сфере семейного права. Так, согласно ст. 288 Гражданского процессуального кодекса РФ (далее - ГПК РФ), с участием органов опеки и попечительства рассматриваются заявления об объявлении несовершеннолетнего полностью дееспособным«Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации» от 14.11.2002 № 138-ФЗ (ред. от 03.04.2018) // СПС КонсультантПлюс.. Необходимость профессиональной оценки органов опеки и попечительства была усмотрена Верховным судом РФ по поводу того, не окажет ли неблагоприятного воздействия на ребенка его присутствие в суде в рамках выяснения его мнения по рассматриваемому вопросуПостановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.05.1998 № 10 (ред. от 26.12.2017) «О применении судами законодательства при разрешении споров, связанных с воспитанием детей» // СПС КонсультантПлюс..
Таким образом, подтверждается выдвинутый нами тезис о том, что действительная сфера участия органов опеки и попечительства значительно шире, чем предусматривает специальный закон, а, следовательно, также нуждается в нормативном урегулировании.
Особенное внимание представляется необходимым уделить ответственности органов опеки и попечительства - категории, выделяемой законодателем в качестве одной из основных для отнесения юридической помощи к квалифицированной.
Так, ст. 28 ФЗ «Об опеке и попечительстве» ответственность органов опеки и попечительства либо их должностных лиц в форме возмещения, в соответствии со ст. 1069 Гражданского кодекса РФ, вреда, причиненного подопечному в результате их незаконных действий или бездействия, в том числе в результате издания не соответствующего законодательству акта органа опеки и попечительстваФедеральный закон от 24.04.2008 № 48-ФЗ (ред. от 31.12.2017) «Об опеке и попечительстве» // СПС КонсультантПлюс.. Однако, исходя из изложенных выше положений, очевидно, что вред может быть нанесен не только лицам, в отношении которых установлена опека или попечительство. В связи с этим, согласимся с В.А. Даниловой о необходимости создания механизма привлечения специалистов органов опеки и попечительства к ответственности за ненадлежащее исполнение всех своих функций Данилова В.А. Указ. соч. С. 98., но заметим, что наиболее правильным решением данного вопроса будет являться расширение сферы действия существующего закона, регулирующего деятельность настоящих органов.
Аналогична ситуация по вопросу профессиональных компетенций специалистов органов опеки и попечительства. Как было отмечено ранее, юридическая помощь не может быть признана квалифицированной, если субъект, ее оказывающий, не обладает достаточными профессиональными знаниями и навыками. Здесь мнение законодателя полностью соответствует авторским представлениям о необходимости установления стандартов и критериев качества работы исследуемых органов.
Так, Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации утвердило профессиональный стандарт специалиста органа опеки и попечительства в отношении несовершеннолетнихПриказ Минтруда России от 18.11.2013 № 680н «Об утверждении профессионального стандарта «Специалист органа опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних» (Зарегистрировано в Минюсте России 26.12.2013 № 30850) // СПС КонсультантПлюс., а также примерные дополнительные профессиональные программы повышения квалификации для работников органов опеки и попечительстваПриказ Минобрнауки России от 24.02.2015 № 121 «Об утверждении примерной дополнительной профессиональной программы повышения квалификации для работников органов опеки и попечительства» (Зарегистрировано в Минюсте России 21.05.2015 № 37361) // СПС КонсультантПлюс..