Нельзя не отметить комплексный характер профессиональных и общих профессиональных компетенций работников органов опеки и попечительства, необходимость которых рекомендована законодателем.
Так, в их числе подробно отражены знания и навыки в области юриспруденции. Например, способность и готовность применять на практике общепризнанные нормы и принципы международного права, международные и национальные программные документы, нормативные правовые акты в области защиты прав и интересов несовершеннолетних, законодательство Российской Федерации, и содействовать в реализации таких прав, выявлять коллизии, определять правильные варианты разрешения правовых коллизий для разрешения конкретной практической ситуации, способность и готовность к обеспечению и защите личных имущественных и неимущественных прав несовершеннолетних, умение применять законодательные и иные нормативные правовые акты при подготовке конкретных документов: разрешений, согласий по одобрению сделок, заявлений, справок по учету и выявлению детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по формированию списков на предоставление жилья; претензий и исков, различного рода запросов и т.д.Более того, прямо закреплена компетенция о необходимости способности и готовности давать квалифицированные юридические заключения и консультации в конкретных сферах юридической деятельности по направлениям работы органов опеки и попечительства, осуществлению и защите прав несовершеннолетних, контролю за деятельностью законных представителей несовершеннолетних.
Наравне со знаниями и навыками по правовым вопросам, необходимой признается и междисциплинарная подготовка, подготовка в других областях знаний, включающая компетентность в областях педагогики, социологии, психологии и т.п. В частности, в перечень включены способность и готовность к применению на практике знаний в области психологии развития, социальной психологии, медицины, социальной педагогики, умение общаться с разными категориями граждан, детьми разных возрастных групп, выявлять их мнение по вопросам, затрагивающим их жизнь, способность и готовность к урегулированию конфликтных ситуаций, досудебному разрешению спорных ситуаций, использованию технологий медиации в своей деятельности и т.д.Приказ Минобрнауки России от 24.02.2015 № 121 «Об утверждении примерной дополнительной профессиональной программы повышения квалификации для работников органов опеки и попечительства» (Зарегистрировано в Минюсте России 21.05.2015 № 37361) // СПС КонсультантПлюс.
Тем не менее, несмотря на действительно позитивную тенденцию к осознанию обязательности для оказания действительно качественной, квалифицированной юридической помощи целого спектра профессиональных знаний и навыков, открытым остается вопрос о том, что согласно действующему специальному законодательству, регулирующему деятельность органов опеки и попечительства, настоящие требования относятся исключительно к практике по установлению, осуществлению и прекращению опеки и попечительства над недееспособными или не полностью дееспособными гражданами.
Таким образом, можно сделать вывод о наличии некоторых позитивных тенденций в рамках понимания действительно востребованного уровня подготовленности субъектов для признания оказываемой ими помощи квалифицированной. Однако, в качестве негативного аспекта, необходимо отметить крайне ограниченный подход к регулированию деятельности органов опеки и попечительства, не учитывающему не только реальные потребности несовершеннолетних, но и не соответствующему действующему семейному, гражданскому и гражданско-процессуальному законодательству. Решением данного упущения может стать внесение изменений в нормативную базу, как минимум, расширение сферы действия ФЗ «Об опеке и попечительстве».
2.3 Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, как государственные органы, оказывающие квалифицированную юридическую помощь несовершеннолетним
Следующим специализированным субъектом, чьи компетенции непосредственно связаны с правами несовершеннолетних являются комиссии по делам несовершеннолетних и защите из прав (далее - комиссии, КДН и ЗП). В первую очередь, необходимо отметить, что несмотря на широкий спектр направлений, деятельность комиссий в целом, должна рассматриваться именно с точки зрения оказания квалифицированной юридической помощи, но не с точки зрения, например, контрольной или надзорной деятельности. Указанная позиция основана на историческом прошлом КДН и ЗП, их компетенциях, функциях и даже названии.
Так, в 1918 года, согласно декрету «О комиссиях по делам несовершеннолетних», все дела несовершеннолетних в возрасте до 17 лет, «замеченных в деяниях общественно опасных», становились подведомствены комиссиям по делам несовершеннолетних, все дела уже рассматривающиеся каким-либо судом, должны были быть также переданы комиссиям, а разбирательства, окончившиеся осуждением, должны были быть ими пересмотрены.
Согласно Инструкции 1920 года о работе первых в России комиссий по делам несовершеннолетних прав, поставленными задачами были оказание медико-психологической и социальной помощи несовершеннолетним. При этом, несмотря на то, что Инструкция предусматривала передачу дела о правонарушении совершенным несовершеннолетним на рассмотрение народному судье, окончательное решение принималось не последним, а именно КомиссиейБрылева Е.А. Комиссии по делам несовершеннолетних как субъект ювенального правопорядка // Вестник Пермского университета. 2011. №1. С. 134..
Политика СССР 30-40-х годов XX века сказалась и на изменении курса деятельности в отношении несовершеннолетних. Так, в 1935 году не только был снижен до 12 лет возраст уголовной ответственности и возвращено применение к несовершеннолетним всех видов наказания, но и согласно Постановлению ЦК ВКП (б) и СНК СССР «О борьбе с детской беспризорностью и безнадзорностью» от 20 июня 1935 года были ликвидированы комиссии по делам несовершеннолетних, которые, однако, были восстановлены в 1957 году.
И наконец, в 1999 году, с принятием Федерального закона № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» к названию комиссий по делам несовершеннолетних добавляется «и защиты их прав», окончательно учреждая исследуемый институт в современном видеБрылева Е.А. Указ. соч. С. 135..
Таким образом, можно сделать вывод, что исторически, деятельность КДН и ЗП не носит карательного характера, не направлена на наложение санкций, а в качестве основной, имеет цель помощь и воспитать, что напрямую свидетельствует из нормативных положений. Следовательно, несмотря на административно-юрисдикционный характер деятельности, в качестве тезиса об их действительном назначении выступает оказание комиссиями квалифицированной (в заявленном в настоящем исследовании значении) юридической помощи несовершеннолетними. Иными словами, если деятельность в форме помощи не ставится под сомнение, то неочевидно, является ли помощь комиссий, оказываемая в сфере правонарушений, совершенных как самими несовершеннолетними, так и в отношении них, квалифицированной и в чем именно она состоит.
Исследовав перечень компетенций, установленных ст. 11 ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»Федеральный закон от 24.06.1999 N 120-ФЗ (ред. от 07.06.2017) «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» // СПС КонсультантПлюс., можно сделать несколько заключений.
В первую очередь, не все направления деятельности комиссий, пусть и связанные с различными правоохранительными органами, исправительными учреждениями и т.д. представляют собой помощь юридическую в выявленном нами значении. Разумеется, нельзя утверждать, что вся деятельность комиссий и поднимаемые ими вопросы лежат в правовом поле. Так, например, к ней не представляется возможным отнести обеспечение оказания помощи в трудовом и бытовом устройстве несовершеннолетних, освобожденных из учреждений уголовно-исполнительной системы либо вернувшихся из специальных учебно-воспитательных учреждений, содействие в определении форм устройства других несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства и осуществление иных функций по социальной реабилитации несовершеннолетних, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской ФедерацииФедеральный закон от 24.06.1999 N 120-ФЗ (ред. от 07.06.2017) «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» // СПС КонсультантПлюс..
Оставшиеся пункты, на первый взгляд, также выглядят недостаточно соотносящимися с представлениями об оказания юридической помощи в силу порядка их реализации - ведь, например, в рамках обеспечения осуществления мер по защите и восстановлению прав и законных интересов несовершеннолетних Там же.невозможно представить, как несовершеннолетний самостоятельно обращается к комиссии с такой просьбой.
Однако автор убежден, что подобный порядок оказания комиссиями юридической помощи несовершеннолетним, проявляющийся не в ходе запроса на такую помощь самого нуждающегося, а в ходе инициативы и дальнейшей деятельности, осуществляемой комиссиями, то есть в ходе исполнения ими своей обязанности как органов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетнихПостановление Правительства РФ от 06.11.2013 № 995 (ред. от 06.12.2017) «Об утверждении Примерного положения о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав» // СПС КонсультантПлюс. не является противоречащим выдвинутому нами определению юридической помощи, но носит, при этом, опосредованный характер. Позиция автора основана на изложенных ранее особенностях правового статуса несовершеннолетних, ограничивающих возможность их самостоятельной защиты.
Тем не менее, согласившись, что опосредованный характер юридической помощи не исключает комиссии из круга исследуемых нами субъектов, оценке подлежит квалифицированность их деятельности, вызывающая множественные разногласия.
В первую очередь, отметим, что в рамках настоящего исследования принято, что квалифицированная юридическая помощь есть не только качественная, но и эффективная. Функции же комиссий координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, содержащиеся в ст. 11, носят скорее декларативный характерФедеральный закон от 24.06.1999 N 120-ФЗ (ред. от 07.06.2017) «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» // СПС КонсультантПлюс.. Так, несмотря на то, что законодатель действительно учитывает значительное число сфер, вызывающих затруднения, он не определяет конкретные меры и методы, что делает установленные по координации функции невозможными для реализации. Здесь, можно было бы согласиться с контраргументом, что для КДН и ЗП, создающихся на уровне субъекта РФ, нет необходимости устанавливать конкретные программы действий уже на федеральном уровне, не учитывающих социальные, культурные и экономические особенности региона.
В качестве примера исследования нами была выбрана комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав при Правительстве Ханты-Мансийского автономного округа - Югры. Так, согласно Положению о комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при Правительстве Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, основными задачами комиссии являются осуществление мер в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством Ханты-Мансийского автономного округа - Югры по вопросам координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, территориальных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, а также контроль за осуществлением переданных отдельных государственных полномочий по созданию и осуществлению деятельности территориальных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. Пункт об основных направлениях деятельности исключен Постановлением Правительства ХМАО - Югры от 03.02.2006 № 21-п. Приложение № 1 к Постановлению Правительства Ханты-Мансийского автономного округа от 13 февраля 2001 года № 56-п. Положение о комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при Правительстве Ханты-Мансийского автономного округа - Югры // Stategovernor.admhmao.ru URL: https://stategovernor.admhmao.ru/komissii-i-sovety/komissiya-po-delam-nesovershennoletnikh-i-zashchite-ikh-prav-pri-pravitelstve-khanty-mansiyskogo-avt/polozhenie-sostav/356103/polozhenie (дата обращения: 01.05.2018).
Представляется, что подобное регулирование не может быть рассмотрено как «учитывающее социальные, культурные и экономические особенности региона», в связи с чем острым остается вопрос необходимости регламентации конкретных форм и мер деятельности КДН и ЗП уже на федеральном уровне, эффективности деятельности комиссий по реализации заявленных функций, а, следовательно, квалифицированном уровне оказываемой помощи.
Учитывая сформированное нами определение, вторым заявленным выражением квалифицированности, помимо качества деятельности самой по себе, является профессиональная и специализированная подготовленность субъектов, оказывающих квалифицированную юридическую помощь. В рамках характеристики КДН и ЗП с точки зрения предмета исследования релевантно принимать во внимание административную практику комиссии, составляющую одно из основных профильных сфер, в частности, субъектов, ее формирующих.
Так, из 25 членов комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при Правительстве ХМАО - Югры лишь трое являются профессионально компетентными в вопросах юриспруденции, это: заместитель начальника отдела организации деятельности участковых уполномоченных полиции и подразделений по делам несовершеннолетних Управления Министерства внутренних дел России по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре, временно исполняющий обязанности заместителя начальника Управления Федеральной службы исполнения наказаний по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре и руководитель отдела криминалистики Следственного управления Следственного комитета Российской Федерации по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре. При этом, все трое являются не постоянными членами комиссии, но входят в ее состав по согласованию Приложение № 3 к Постановлению Правительства Ханты-Мансийского автономного округа от 13 февраля 2001 года № 56-п. Состав комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при Правительстве Ханты-Мансийского автономного округа - Югры // Stategovernor.admhmao.ru URL: https://stategovernor.admhmao.ru/komissii-i-sovety/komissiya-po-delam-nesovershennoletnikh-i-zashchite-ikh-prav-pri-pravitelstve-khanty-mansiyskogo-avt/polozhenie-sostav/1241943/sostav (дата обращения: 01.05.2018)..