Материал: Оценка практики контроля за формированием и исполнением доходов федерального бюджета

Счетной палатой РФ были подготовлены и утверждены "Методические указания по организации и проведению контрольных мероприятий в системе органов Федерального казначейства по исполнению доходов федерального бюджета", "Методика расчета потерь федерального бюджета в результате нарушения налогового и бюджетного законодательства", "Порядок проведения контроля за соблюдением налогового и бюджетного законодательства Российской Федерации". Однако по многим направлениям контроля нет унифицированного порядка осуществления проверок, и инспекторы самостоятельно по каждому конкретному проверяемому вопросу разрабатывают программу - план проведения того или иного контрольного мероприятия.

По результатам проверок Правительству Российской Федерации, федеральным органам исполнительной власти и организациям направляются представления и информационные письма о необходимости принятия мер по устранению выявленных нарушений. Наибольшее количество контрольных мероприятий проводится Счетной палатой РФ в Минфине России, Федеральном казначействе, Федеральной таможенной службе.

Решением Коллегии Счетной палаты Российской Федерации утверждены методические рекомендации по оценке качества управления государственными финансами главными администраторами средств федерального бюджета в части исполнения федерального бюджета за отчетный финансовый год.

Задачей Методических рекомендаций является установление правил и процедур проведения оценки качества управления государственными финансами главными администраторами средств федерального бюджета на основе соответствующих критериев. Оценка качества управления государственными финансами главными администраторами средств федерального бюджета проводится в том числе и по исполнению доходов бюджета.

Качество деятельности по исполнению доходов бюджета определяется по критериям, характеризующим:

-       наличие нормативных правовых актов по администрированию доходов;

-       отношение поступлений доходов, в том числе неналоговых в федеральный бюджет к прогнозным показателям, установленным кассовым планом исполнения федерального бюджета в отчетном финансовом году;

-       уровень собираемости налогов и сборов;

-       задолженность по налогам и сборам в бюджетную систему Российской Федерации;

-       сумма уплаченных процентов из федерального бюджета при нарушении срока возврата (возмещения) излишне уплаченных (взысканных) платежей;

-       эффективность управления дебиторской задолженностью по расчетам с дебиторами по доходам.

На основе показателей, указанных в приложении №1 к Положению об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета, утвержденному приказом Минфина России от 13.04.2009 №34н "Об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета", проводится ежеквартальный мониторинг качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета, по группе показателей "исполнение федерального бюджета по доходам".

По результатам мониторинга качества финансового менеджмента за 9 месяцев 2011 года следующие федеральные органы государственной власти имеют наилучшие оценки качества финансового менеджмента:

Федеральное казначейство (76,3 балла);

Федеральная таможенная служба (70,5 балла);

Федеральная миграционная служба (66,2 балла) и др.

При проведении мониторинга качества исполнения федерального бюджета по доходам за 9 месяцев 2011 года рассчитывались следующие показатели:

отклонение от плана формирования доходов по главному администратору доходов федерального бюджета;

качество нормативной правовой базы главного администратора доходов федерального бюджета по администрированию доходов;

доля возвратов (возмещений) из федерального бюджета излишне уплаченных (взысканных) сумм.

Исполнение федерального бюджета в течение года осуществляется согласно показателям кассового плана, которые в соответствии с приказом Минфина России от 27 ноября 2007 г. №120н ежемесячно уточняются.

Сопоставление помесячного исполнения доходов федерального бюджета в 2011 года и изменения показателей кассового плана исполнения федерального бюджета на едином счете Федерального казначейства представлено в следующей табл. 2.1.4.

Таблица 2.1.4 Сопоставление помесячного исполнения доходов федерального бюджета в 2011 года и изменения показателей кассового плана исполнения федерального бюджета на едином счете Федерального казначейства (млн. рублей)

Анализ приведенных в таблице данных свидетельствует о значительных корректировках показателей кассового плана по доходам федерального бюджета в течение отчетного периода. Так, в соответствии с кассовым планом по состоянию на 1 декабря 2011 года по сравнению с кассовым планом по состоянию на 1 января 2011 года доходы федерального бюджета в целом увеличены на 2 349 005,2 млн. рублей, или на 26,6%, при этом увеличение в январе составило 16,1%, феврале - 14,7%, марте - 22,9%, апреле - 38,4%, мае - 32,4%, июне - 43,2%, июле - 25,1%, августе - 38,7%, сентябре - 27,1%, октябре - 26,5%, ноябре - 14,2%, декабре - 20,1%.

Исполнение доходов федерального бюджета в декабре 2011 года на 152 156,2 млн. рублей, или на 14,7%, превысило уточненный кассовый план.

О поступлении в федеральный бюджет различных видов доходов в 2011 году свидетельствуют данные, приведенные в приложении 5.

Следует отметить, что при исполнении доходов федерального бюджета в среднем на уровне 102,1% уточненного в ноябре 2011 года прогноза поступлений доходов на 2011 год исполнение отдельных доходов федерального бюджета составило от 20,5% (по средствам от распоряжения и реализации конфискованного и иного имущества, обращенного в доход государства (в части реализации основных средств по указанному имуществу) до 160,1% (по доходам, получаемым в виде арендной либо иной платы за передачу в возмездное пользование государственного и муниципального имущества (за исключением имущества бюджетных и автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных). Приведенные факты свидетельствуют о наличии значительных резервов повышения точности прогнозирования главными администраторами доходов федерального бюджета.

При оценивании качества нормативной правовой базы главного администратора доходов федерального бюджета по администрированию доходов учитывалось наличие положений, содержащих:

закрепление доходных источников федерального бюджета за подведомственными администраторами доходов федерального бюджета;

наделение подведомственных администраторов доходов соответствующими бюджетными полномочиями;

определение порядка заполнения первичных документов;

порядок обмена информацией между структурными подразделениями администратора доходов при начислении, уточнении вида и принадлежности платежей, принятии решений о возврате;

порядок представления бюджетной отчетности;

методику расчета прогнозных значений доходных источников.

По данным Минфина России, представленным в вышеуказанной пояснительной записке, средняя оценка качества исполнения бюджета по доходам по главным администраторам средств федерального бюджета составляет 52,5 баллов по 100-балльной шкале.

Завершая анализ проблем контроля за исполнением доходной части федерального бюджета, можно сделать вывод, что существует достаточно много нарушений как со стороны самих администраторов доходов федерального бюджета, так и со стороны налогоплательщиков. Большая часть нарушений связана с недостатками бюджетного, налогового и таможенного законодательства, а также в ряде случаев безответственным отношением администраторов доходов федерального бюджета. Поэтому целесообразно вносить изменения и дополнения в действующее законодательство, приводить его в соответствие со сложившейся реальностью, а также повышать ответственность по администрированию доходов федерального бюджета.

Актуальной на сегодняшний день является проблема противодействия коррупции в налоговых и таможенных органах.

Федеральной налоговой службой и Федеральной таможенной службой в целях организации работы по исполнению требований Федерального закона от 25 декабря 2008 года №273-ФЗ "О противодействии коррупции" принимаются практические меры по выявлению коррупционных преступлений, профилактике и предупреждению коррупционных правонарушений, предотвращению и урегулированию конфликта интересов на государственной службе в налоговых и таможенных органах.

Приказом Федеральной налоговой службы от 31 декабря 2009 г. №ММ-7-4/737@ утверждены Методические рекомендации по выявлению налоговыми органами коррупционных преступлений, в которых раскрыто понятие коррупции, определены содержание работы по выявлению коррупционных преступлений и источники информации о признаках проявления коррупции в налоговых органах. Организовано проведение мониторинга причин, способствующих совершению правонарушений. Предусмотрено, что информация о признаках коррупционных преступлений будет направляться в правоохранительные органы. Приказом Федеральной налоговой службы от 19 января 2010 г. №ММ-7-4/12@ утверждена Программа противодействия коррупции в налоговых органах.

Анализ результатов проверок внутреннего аудита в части администрирования доходов свидетельствует об эффективности и действенности мер внутриведомственного контроля в проверенных Счетной палатой Российской Федерации налоговых органах. В результате реализации планов противодействия коррупции территориальными органами Федеральной налоговой службы по Московской, Самарской областям, г. Санкт-Петербургу совместно с правоохранительными органами выявлены факты наличия конфликта интересов, получения взяток работниками налоговых органов. По фактам нарушений проведены служебные проверки, сотрудники, допустившие нарушения, привлечены к дисциплинарной и уголовной ответственности.

В соответствии с распоряжением руководителя Федеральной таможенной службы от 10 марта 2009 г. №38-р "Об организации работы в таможенных органах по противодействию коррупции" в системе профессиональной учебы должностных лиц таможенных органов проводятся занятия по изучению и разъяснению положений Федерального закона "О противодействии коррупции", разработан комплекс мероприятий, направленных на соблюдение должностными лицами таможенных органов требований указанного федерального закона. Создана комиссия центрального аппарата Федеральной таможенной службы по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, на заседаниях которой предусматривается рассматривать факты совершения должностными лицами таможенных органов коррупционных правонарушений.

Приказом Федеральной таможенной службы от 18 января 2010 г. №57 утвержден порядок уведомления должностными лицами таможенных органов своих руководителей о фактах обращения в целях склонения их к совершению коррупционных правонарушений и организации проверок фактов, содержащихся в таких уведомлениях. Приказом Федеральной таможенной службы от 22 марта 2010 г. №533 утвержден порядок проведения антикоррупционной экспертизы проектов ведомственных нормативных правовых актов. Приказом Федеральной таможенной службы от 28 октября 2010 г. №1983 утвержден перспективный план по противодействию коррупции в таможенных органах Российской Федерации на период 2010-2012 г.г.

2.2 Проблемы контроля за формированием и исполнением доходов федерального бюджета

Проблемы, возникающие при контроле за формированием и исполнением доходов федерального бюджета, выявляются в первую очередь в процессе налогового и таможенного контроля и касаются администрирования отдельных налогов и сборов, а также деятельности главных администраторов доходов федерального бюджета.

За последние годы (2009-2011 гг.) Федеральной налоговой службой и Федеральной таможенной службой и их территориальными органами проведена значительная работа по формированию доходов федерального бюджета, совершенствованию администрирования налоговых и таможенных платежей, что способствовало повышению собираемости налогов, сборов и таможенных пошлин. Внесенные в бюджетное, налоговое и таможенное законодательство Российской Федерации изменения, в том числе по ряду вопросов, которые ставились Счетной палатой Российской Федерации, оказали влияние на поступление доходов в федеральный бюджет.

Вместе с тем значительные средства не поступают в федеральный бюджет в результате нарушений налогоплательщиками налогового и таможенного законодательства, сохраняющихся недостатков в законодательном регулировании и администрировании уплаты налоговых и таможенных платежей. Существенный ущерб наносится федеральному бюджету вследствие недостоверного декларирования ввозимых товаров с занижением их таможенной стоимости, нарушения условий применения таможенных режимов, предусматривающих различные преференции по уплате таможенных платежей, осуществления экспорта по контрактам с компаниями, зарегистрированными в оффшорных зонах. Имеют место факты преднамеренного банкротства предприятий.

Контрольные и экспертно-аналитические мероприятия Счетной палаты Российской Федерации в 2009-2011 годах показали, что недостатки в налоговом и таможенном законодательстве позволяли налогоплательщикам занижать налоговую базу и уменьшать платежи в бюджет или вовсе не уплачивать установленные налоги.

Нами был выделен ряд проблем формирования доходов федерального бюджета и проведен анализ недостатков в законодательном регулировании и администрировании уплаты налоговых и таможенных платежей в современных условиях.

. Несмотря на проводимую налоговыми и таможенными органами значительную работу по формированию доходной части федерального бюджета, совершенствованию администрирования налоговых и таможенных платежей, сохраняется существенная задолженность по уплате налогов, сборов, таможенных пошлин и других обязательных платежей. Рассмотрим структуру и динамику данной задолженности в 2009-2010 годах.

Совокупная задолженность в бюджетную систему Российской Федерации по налогам и сборам, администрируемым ФНС России, пеням и налоговым санкциям по ним на 1 января 2012 года составила 1 066 660,9 млн. рублей, в том числе недоимка - 302 549,7 млн. рублей. За период с начала года совокупная задолженность уменьшилась на 114 933,9 млн. рублей, или на 9,7%. В общей сумме совокупной задолженности 897 138,5 млн. рублей (84,1%) составила задолженность по федеральным налогам, сборам, пеням и налоговым санкциям (из них недоимка - 217 181,9 млн. рублей).