Материал: Оценка практики контроля за формированием и исполнением доходов федерального бюджета

На наш взгляд, наиболее полно раскрывает содержание государственного финансового контроля его определение как совокупности действий и операций, осуществляемых органами государственной власти, а также специально созданными ими органами, с использованием специфических форм и методов его организации за соблюдением субъектами хозяйствования и органами государственной власти норм права с целью обеспечения законности, целесообразности, эффективности образования, распределения и использования финансовых ресурсов государства.

Таким образом, цель государственного финансового контроля - обеспечение соблюдения принципов законности, целесообразности и эффективности в процессе образования, распределения и использования государственных средств, что охватывает:

         деятельность по планированию, формированию, распределению (перераспределению) и использованию финансовых, материальных и нематериальных объектов государственной собственности на всех уровнях хозяйственной деятельности;

         деятельность по обеспечению сохранности и приумножения указанных объектов;

         деятельность по обеспечению функционирования различных подсистем (включая систему бухгалтерского учета, систему внутреннего контроля и др.) управления финансово-хозяйственной деятельностью организаций;

         деятельность по обеспечению финансовой безопасности государства.

По мнению С.Н.Рябухина государственный финансовый контроль должен охватывать в комплексе все стадии бюджетного процесса: контроль прогнозных корректировок бюджета (на стадии предпроектного формирования бюджета); контроль исполнения и контроль эффективности исполнения.

Многообразие финансовых отношений, субъектом которых выступает государство, обусловливает широкую сферу деятельности государственного финансового контроля. Это бюджетный, налоговый, денежно-кредитный, валютный, страховой, таможенный и другие виды финансового контроля, осуществляемого государственными органами в пределах своей компетенции. Перечень задач, которые решаются органами государственного финансового контроля, весьма разнообразен, что предполагает разделение функций между институтами финансового контроля путем закрепления законодательными и иными нормативными правовыми актами за каждым органом определенной сферы деятельности, т.е. его компетенцию.

Валютный контроль в Российской Федерации осуществляется Правительством Российской Федерации, органами и агентами валютного контроля по следующим направлениям в соответствии с Федеральным законом от 10.12.2003 №173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле" с целью контроля соблюдения валютного законодательства при осуществлении валютных операций.

Особую роль в формировании доходов федерального бюджета играют налоговый и таможенный контроль.

Так, в рамках государственного финансового контроля специфические задачи по обеспечению поступления доходов в бюджеты, своевременности и правильности расчетов юридических и физических лиц с государством решают налоговые органы.

Налоговый контроль проводится должностными лицами налоговых органов в пределах своей компетенции посредством налоговых проверок, получения объяснений налогоплательщиков, налоговых агентов и плательщиков сбора, проверки данных учета и отчетности, осмотра помещений и территорий, используемых для извлечения дохода (прибыли), а также в других формах (ст. 82 Налогового кодекса Российской Федерации).

Таможенный контроль в Российской Федерации осуществляется Федеральной таможенной службой, находящейся в ведении Министерства экономического развития Российской Федерации. Федеральная таможенная служба через систему таможенных органов осуществляет функции по начислению, контролю за начислением и уплате платежей в федеральный бюджет при пересечении товарами таможенной границы. Таможенный контроль представляет собой совокупность мер, осуществляемых таможенными органами, в том числе с использованием системы управления рисками, в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства таможенного союза и законодательства государств - членов таможенного союза, контроль за исполнением которого возложен на таможенные органы.

Одним из важнейших видов государственного финансового контроля является бюджетный контроль, обеспечивающий проверку правильности составления и исполнения доходов и расходов бюджета в разрезе показателей, установленных законом о бюджете на соответствующий год; выявление отклонений в ходе исполнения бюджета; выявление финансовых нарушений в бюджетной сфере, контроль за правильностью осуществления бюджетного учета.

Налоговый и таможенный контроль можно рассматривать либо как самостоятельные виды контроля, либо как составляющие бюджетного контроля.

По мнению В.М. Родионовой "предметом бюджетно-финансового контроля являются процессы формирования и использования финансовых ресурсов государства. Контроль этих процессов включает контроль законности и эффективности использования государственных (прежде всего бюджетных) средств; контроль исполнения бюджетов всех уровней власти и бюджетов государственных внебюджетных фондов; контроль денежного обращения, использования кредитных ресурсов, состояния государственного внутреннего и внешнего долга и государственных резервов; контроль предоставления финансовых и налоговых льгот и преимуществ, сохранности и использования государственного имущества, закрепленного за государственными органами, предприятиями и учреждениями, и иного имущества, находящегося в собственности государства".

Среди задач бюджетно-финансового контроля выделяют контроль за: поступлением средств в бюджет и внебюджетные фонды; своевременностью исполнения доходных и расходных статей бюджета и внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; обоснованностью предоставления и законностью использования льгот по налогообложению и др.

Решение задач бюджетно-финансового контроля требует не только контрольно-ревизионной, но и экспертно-аналитической и информационной деятельности, что предусматривает:

-       проведение оперативного контроля за надлежащим исполнением бюджета;

-       анализ и исследование нарушений и отклонений при формировании доходов и расходовании средств бюджета, их причин и последствий, подготовку и внесение в представительные и исполнительные органы власти предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного процесса в целом;

-       финансовую экспертизу проектов бюджета, обоснованности его доходных и расходных статей, а также иных законов и нормативных правовых актов органов государственной власти, государственных программ, субсидий, контрактов и иных документов, предусматривающих расходование средств бюджета или влияющих на его формирование и исполнение.

Следует отметить, что Министерство финансов Российской Федерации к государственному финансовому контролю относит "бюджетный контроль и аудит" и в рамках системы правового регулирования финансового контроля предлагает принятие федерального закона о внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части государственного финансового контроля. При этом подчеркивается, что необходимость в принятии федерального закона "О государственном (муниципальном) финансовом контроле" отсутствует. На рисунке 1.1.1 представлен подход Минфина России к пониманию государственного финансового контроля.

Рисунок 1.1.1. Государственный финансовый контроль.

В системе бюджетного контроля предварительный бюджетный контроль на федеральном уровне относится к полномочиям Федерального казначейства, а последующий бюджетный контроль (надзор) - к полномочиям Росфиннадзора.

Исходя из вышеизложенного следует, что бюджетный контроль (бюджетно-финансовый) является важнейшей сферой государственного финансового контроля, и его содержание достаточно широкое и заключает в себе контроль за формированием и исполнением федерального бюджета.

Как уже нами отмечалось, контроль за формированием и исполнением доходов федерального бюджета является отдельным направлением деятельности Счетной палаты Российской Федерации. Контрольные и экспертно-аналитические мероприятия по контролю за формированием и исполнением доходов федерального бюджета осуществляются в рамках экспертизы проекта федерального бюджета (предварительный контроль), текущего и последующего контроля исполнения федерального бюджета.

Особое внимание при экспертизе проектов федерального бюджета в рамках предварительного контроля уделяется оценке обоснованности показателей, принимаемых при расчете доходов федерального бюджета, поскольку проблема обеспечения точности прогнозирования таких показателей по-прежнему остается актуальной.

Текущий контроль проводится в ходе исполнения федерального бюджета по доходам в текущем финансовом году. Последующий контроль направлен на проверку уже исполненного бюджета за отчетный финансовый год.

По результатам проверок Счетной палатой Российской Федерации подготавливаются заключения на проекты федеральных законов о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и на отчеты об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год, а также осуществляется внешняя проверка годовой бюджетной отчетности главных администраторов средств федерального бюджета.

Комплекс контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, осуществляемых в рамках предварительного, оперативного и последующего контроля, составляет единую систему контроля Счетной палаты за формированием и исполнением федерального бюджета. Он существенно дополняется тематическими проверками и экспертно-аналитическими мероприятиями.

На основании вышеизложенного, мы пришли к выводу, что в научной и учебной литературе в основном рассматривается общая теория и практика государственного финансового контроля и аудита, а также практические аспекты контроля за исполнением федерального бюджета. Теоретические же аспекты контроля за формированием и исполнением федерального бюджета, на наш взгляд, не получили должного освещения.

Содержание и значение государственного финансового контроля за формированием и исполнением федерального бюджета раскрывается через его цели, задачи и принципы организации. Цель государственного финансового контроля заключается в оперативном получении полной и достоверной информации о возможных отклонениях и нарушениях в процессе управления финансами для своевременного принятия адекватных управленческих решений.

Задачи контроля за формированием и исполнением федерального бюджета являются более узкими по сравнению с задачами финансового контроля в целом. На наш взгляд, к ним следует относить следующие:

.        Организация осуществления контрольно-надзорной деятельности в области финансов;

.        Экспертиза проектов нормативных правовых актов;

.        Оценка обоснованности доходных и расходных статей федерального бюджета, организация и осуществление контроля за их исполнением;

.        Оценка эффективности деятельности органов, осуществляющих контроль в установленной сфере;

.        Предупреждение и пресечение правонарушений в финансовой сфере;

.        Обеспечение финансовой безопасности и устойчивости финансовой системы государства.

Указанные задачи детализируются в конкретном органе государственного финансового контроля исходя из специфики его контрольной деятельности, в зависимости от форм осуществления данного контроля и являются своего рода основанием для контроля за формированием и исполнением федерального бюджета.

Система контроля за формированием и исполнением федерального бюджета, как и система государственного финансового контроля в целом, состоит из ряда элементов:

) объект контроля;

) субъект контроля;

) принципы контроля;

) информационное, нормативное обеспечение;

) методическое обеспечение контроля;

) механизм контроля.

В качестве объекта финансового контроля выступают процессы образования, распределения и использования финансовых ресурсов субъектами хозяйствования и органами государственной власти и местного самоуправления.

Субъекты контроля являются наиболее важным элементом системы финансового контроля, поскольку они в соответствии с законодательно установленными полномочиями непосредственно осуществляют контроль и несут ответственность за свои действия. Субъектами финансового контроля выступают специально уполномоченные органы (государственные контрольные органы; структурные подразделения, созданные в субъектах хозяйствования и органах государственной власти и местного самоуправления), а также квалифицированные специалисты, осуществляющие свою контрольную деятельность в соответствии с законодательством.

Основополагающие принципы финансового контроля, которые легли в основу организации государственного финансового контроля в Российской Федерации, были приняты IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) в 1977 году и нашли свое отражение в Лимской декларации руководящих принципов контроля, а также получили развитие в работах таких ученых, как Бурцев В.В., Степашин С.В., Шохин С.О., Родионова В.М. Шлейников В.И. и др.

Кроме того, указанные принципы законодательно закреплены в Федеральном законе от 11.01.1995 №4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" (ст. 3. "Принципы осуществления контроля"), а также в Федеральном законе от 07.02.2011 г. №6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", который вступает в силу с 1 октября 2011 года (ст. 4. "Принципы деятельности контрольно-счетных органов").

В частности, в последнем указано, что деятельность контрольно-счетных органов основывается на принципах законности, объективности, эффективности, независимости и гласности. Счетная палата Российской Федерации осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета на основе принципов законности, объективности, независимости и гласности.

Таким образом, к основным принципами осуществления контроля за формированием и исполнением федерального бюджета в настоящее время можно отнести принципы:

законности - предусматривает наличие правовой базы, обеспечивающей проведение контроля в соответствии с его целями и задачами;

объективности - подразумевает отсутствие предвзятости и невмешательство в оперативную деятельность субъекта хозяйствования, обоснованность выводов по результатам контрольных мероприятий;

независимости - означает организационную, функциональную и финансовую независимость органов финансового контроля;

гласности - предполагает общедоступность результатов осуществления контроля при соблюдении установленных норм и правил, касающихся государственной и коммерческой тайны;

ответственности - предполагает добросовестное отношение сотрудников органов финансового контроля к своим должностным обязанностям;

системности - означает единство правовой базы, установление периодичности в проведении контрольных мероприятий, а также изучение всей системы взаимосвязей объекта контроля;

разграничения функций и полномочий - заключается в отсутствии дублирования в деятельности органов финансового контроля.

Совокупность контрольных действий и операций, осуществляемых субъектами контроля, может быть выражена в той или иной форме, зависящей от целого ряда факторов.

Так, в ст. 265 "Формы финансового контроля, осуществляемого законодательными (представительными) органами" Бюджетного кодекса Российской Федерации в качестве форм финансового контроля приведены предварительный, текущий и последующий контроль.

Предварительный контроль - контроль, осуществляемый в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам. Он имеет большое значение для предупреждения нарушений финансового законодательства.