Рисунок 1.2.1. Система органов государственного
финансового контроля за формированием и исполнением федерального бюджета.
Парламентский контроль в Российской Федерации, в том числе в финансовой сфере, осуществляют палаты Федерального Собрания - Совет Федерации и Государственная Дума, которые образуют комитеты и комиссии (например, комитет по бюджету и налогам). В соответствии со ст. 106 Конституции Российской Федерации обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии. В соответствии со статьей 101 Конституции Российской Федерации Федеральное Собрание РФ образует Счетную палату РФ для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета.
Институт правительственного контроля представляют: Федеральное казначейство, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор), главные распорядители средств федерального бюджета, главные администраторы доходов федерального бюджета (источников финансирования дефицита федерального бюджета).
Ключевой задачей Счетной палаты Российской Федерации остается контроль за исполнением федерального бюджета и совершенствование бюджетного процесса.
Задачи и функции Счетной палаты Российской Федерации определены Конституцией Российской Федерации, федеральным законом от 11.01.1995 года №4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации", Бюджетным кодексом Российской Федерации. В соответствии со статьей 101 Конституции Российской Федерации для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяется федеральным законом.
Федеральным законом "О Счетной палате Российской Федерации" установлено, что Счетная палата является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, задачами которого в частности являются: организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных статей федерального бюджета по объемам, структуре и целевому назначению; оценка обоснованности доходных статей проектов федерального бюджета; финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета; анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и подготовка предложений, направленный на их устранение и др.
В соответствии со статьей 9 федерального закона от 11.01.1995 года №4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" в процессе реализации возложенных на нее задач Счетная палата Российской Федерации осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета, что предполагает проведение комплекса контрольных и экспертно-аналитических мероприятий. Он, в свою очередь, существенно дополняется тематическими проверками, экспертно-аналитическими мероприятиями, проводимыми в соответствии с планом работы Счетной палаты, по поручениям палат Федерального Собрания Российской Федерации, обращениям членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.
Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации Счетная палата является участником бюджетного процесса, обладающим бюджетными полномочиями. Счетная палата как контрольный орган законодательной власти осуществляет предварительный, текущий и последующий контроль. Она проводит проверки формирования и исполнения федерального бюджета, и по результатам подготавливает заключения на проекты федеральных законов о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и на отчеты об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год, а также осуществляет внешнюю проверку годовой бюджетной отчетности главных администраторов средств федерального бюджета.
Счетная палата РФ осуществляет текущий контроль на основе оперативных отчетов об исполнении федерального бюджета, предоставленных органами исполнительной власти. Регулярно в течение всего финансового года она осуществляет контрольные и экспертно-аналитические мероприятия по контролю за исполнением федерального бюджета, в ходе которого формируется оперативный отчет о проделанной работе.
Данная система контроля интегрирована в основные составляющие бюджетного процесса и предполагает непрерывный трехлетний цикл контроля за исполнением бюджетов каждого финансового года, реализуемого на трех последовательных стадиях - стадии предварительного контроля в ходе формирования проектов бюджетов на очередной финансовый год, стадии оперативного контроля непосредственно в ходе исполнения бюджетов текущего финансового года и стадии последующего контроля уже исполненных бюджетов за отчетный финансовый год.
В рамках правительственного контроля Министерство финансов Российской Федерации непосредственно не является органом, осуществляющим государственный финансовый контроль. В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 г. №329 "О Министерстве финансов Российской Федерации" (ред. от 24.03.2011) оно осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб: Федеральной налоговой службы, Федеральной службы страхового надзора, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, Федерального казначейства, а также осуществляет контроль за исполнением Федеральной таможенной службой правовых актов, касающихся вопросов исчисления и взимания таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств.
Кроме того, Минфин России организует составление и составляет проект федерального бюджета, представляет его в Правительство РФ; осуществляет методологическое руководство в области составления и исполнения бюджетов бюджетной системы РФ; разрабатывает и представляет в Правительство РФ основные направления бюджетной и налоговой политики.
Функции и задачи Федерального казначейства определены Бюджетным кодексом Российской Федерации и Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2004 г. №703 "О Федеральном казначействе" (ред. от 24.03.2011). Федеральное казначейство осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности: ведет учет операций по кассовому исполнению федерального бюджета; составляет и представляет в Минфин России оперативную информацию и отчетность об исполнении федерального бюджета; осуществляет прогнозирование и кассовое планирование средств федерального бюджета.
Задачи и функции Росфиннадзора определены Бюджетным кодексом РФ, постановлением Правительства Российской Федерации от 08.04.2004 г. №198 "Вопросы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора" (ред. от 28.01.2011), приказом Минфина России от 04.09.2007 г. №75н "Об утверждении инструкции о порядке применения Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере при исполнении средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности" (Регламент Росфиннадзора).
Основными документами, регламентирующими контрольные функции главных администраторов доходов федерального бюджета являются: Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, Таможенный кодекс Российской Федерации, Таможенный кодекс Таможенного союза, приказы главных администраторов доходов. Указанные документы определяют цели и задачи контрольных органов, которые зависят от форм, методов и от масштаба осуществляемого контроля.
На главных администраторов доходов федерального бюджета возложен контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами федерального бюджета.
Налоговый контроль в Российской Федерации возложен на органы налогового контроля, которые возглавляет Федеральная налоговая служба. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 30.09.2004 №506 "Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе" (ред. от 24.03.2011) она осуществляет контроль за соблюдением налогового законодательства, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов и других обязательных платежей, несет ответственность за выработку и проведение налоговой политики с целью обеспечения своевременного поступления в бюджеты всех уровней в полном объеме налогов и других обязательных платежей. Права и обязанности налоговых органов и их должностных лиц определены ст. 31, 32 Налогового кодекса Российской Федерации, которым также предусмотрено, что реализация полномочий и исполнение установленных законодательством обязанностей в части налогового контроля осуществляется органами налогового контроля при их взаимодействии, в том числе с органами таможенного контроля.
Таможенный контроль в Российской Федерации осуществляется Федеральной таможенной службой, находящейся в ведении Министерства экономического развития Российской Федерации. Федеральная таможенная служба через систему таможенных органов осуществляет функции по начислению, контролю за начислением и уплате платежей в федеральный бюджет при пересечении товарами таможенной границы. Таможенный контроль представляет собой совокупность мер, осуществляемых таможенными органами, в том числе с использованием системы управления рисками, в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства таможенного союза и законодательства государств - членов таможенного союза, контроль за исполнением которого возложен на таможенные органы.
В связи с принятием Таможенного кодекса Таможенного союза был принят Федеральный закон от 27 ноября 2010 года №311-ФЗ "О таможенном регулировании в Российской Федерации" в целях приведения национального законодательства в соответствие с положениями указанного Кодекса.
С 29 декабря 2010 года утратили силу большинство норм Таможенного кодекса Российской Федерации. С 1 октября 2011 года вступают в силу положения Закона, регулирующие ставки таможенных сборов за таможенные операции (размеры этих ставок, также как в настоящее время размеры ставок таможенных сборов за таможенное оформление, будут устанавливаться Правительством РФ), и с этой даты Таможенный кодекс РФ окончательно утратит силу. С 1 января 2012 года вступают в силу положения Закона, регулирующие задержание товаров, не являющихся предметами административных правонарушений или преступлений, положения, регулирующие распоряжение задержанными товарами.
С точки зрения принадлежности контрольных функций различаются контроль внутренний и внешний. Как правило, внутренний контроль - это контроль исполнительной власти за деятельностью своих структур с целью более эффективной организации управления государственными ресурсами, т.е. контроль, осуществляемый внутри исполнительной власти. Внешний контроль - это контроль за деятельностью исполнительной власти в сфере распоряжения государственными финансами и собственностью, осуществляемый органами, независимыми от нее, органами законодательной (представительной) власти.
Данные понятия четко не закреплены федеральным законодательством за этими видами государственного финансового контроля, но в ст. 3 Лимской декларации руководящих принципов контроля отмечается, что внутренние контрольные службы создаются внутри отдельных ведомств и организаций, в то время как внешние ревизионные службы не являются частью организационной структуры проверяемых организаций, при этом в качестве внешней контрольной службы высший контрольный орган должен проверять эффективность внутренней контрольной службы.
Как считают сторонники данного подхода, внутренний контроль не может быть в полной мере независимым, так как его субъекты включены в структуру либо ведомственной сети, либо отдельной организации и подчиняются руководству своей организации. Внешний контроль, по их мнению, осуществляется контрольным органом, внешним по отношению к данному органу власти и не входящим в его структуру.
Сложившаяся практика государственного финансового контроля, накопленный Счетной палатой опыт организации и осуществления контроля за формированием и исполнением федерального бюджета позволяют сделать вывод о необходимости определения правового статуса внешнего и внутреннего финансового контроля, создания единых правовых и методологических основ целостной системы государственного финансового контроля.
До настоящего времени ни законодательно, ни концептуально не решена проблема разграничения функций внешнего и внутреннего государственного финансового контроля, не развита система внутреннего финансового контроля, имеет место дублирование функций органов государственного финансового контроля. При этом задача кардинального изменения подходов к осуществлению государственного финансового контроля, разграничения полномочий и ответственности органов государственного контроля была поставлена Президентом Российской Федерации в бюджетных посланиях еще в 2008 и 2009 годах.
В перспективе органы исполнительной власти в полном соответствии со стандартами ИНТОСАИ должны взять на себя основную нагрузку по проведению финансового аудита. Поэтому для Счетной палаты очень важно, чтобы система внутреннего контроля работала как можно более надежно и эффективно. В настоящее время в 57 из 114 главных администраторов средств федерального бюджета созданы структурные подразделения, обеспечивающие внутренний финансовый контроль, а в 34 главных администраторах функции внутреннего финансового контроля возложены на различные подразделения и отдельных должностных лиц.
В Программе Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года отмечается, что в контексте изменений в системе государственного и муниципального финансового контроля требуется принять меры по повышению качества и надежности внутреннего контроля, осуществляемого главными распорядителями бюджетных средств. Спланировано утверждение порядка проведения внутреннего контроля в федеральных органах исполнительной власти актом Правительства Российской Федерации.
Программой предусмотрено также усовершенствование правового регулирования ответственности за нарушение бюджетного законодательства, в рамках которого необходимо:
установить закрытый перечень мер принуждения, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства;
увязать определенные факты его нарушения с конкретными бюджетно-правовыми мерами принуждения и установить отсылку к применению административно-правовых мер;
установить административные наказания за каждое нарушение бюджетного законодательства.
На практике контроль не может быть эффективным не только без наличия хорошо разработанной теоретической основы, но и соответствующей нормативной правовой базы регулирования. Так, нормативное обеспечение является важным элементом системы финансового контроля и включает в себя:
- законы, подзаконные акты и иные нормативные правовые акты органов общей и специальной компетенции, принимаемые во исполнение законов;
- стандарты, представляющие собой утверждаемые компетентным органом нормативно-технические документы, устанавливающие нормы и правила в отношении объекта стандартизации (например, стандарты аудиторской деятельности, стандарты Счетной палаты Российской Федерации);
- кодексы профессиональной этики;
- методические документы, которые содержат конкретные вопросы организации финансового контроля, разъясняют способы и приемы практического осуществления тех или иных процедур контроля.
Органы государственного финансового контроля в процессе своей деятельности руководствуются действующим законодательством, в той или иной степени регламентирующим процесс осуществления контроля за формированием и исполнением федерального бюджета и взаимоотношения между его участниками.
Одна из причин того, что государственный финансовый контроль свои экономические задачи решает не в полной мере, кроется в сложившейся правовой базе.