Материал: Оценка практики контроля за формированием и исполнением доходов федерального бюджета

Текущий контроль проводится в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами. Он позволяет получить необходимую оперативную информацию, характеризующую состояние объекта контроля, внести необходимые коррективы в случае выявления отклонений.

Последующий контроль осуществляется в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов и отличается боле глубоким изучением деятельности субъекта контроля.

В то же время в ст. 82 "Общие положения о налоговом контроле" Налогового кодекса Российской Федерации указано, что налоговый контроль проводится посредством налоговых проверок, получения объяснений налогоплательщиков, налоговых агентов и плательщиков сбора, проверки данных учета и отчетности, осмотра помещений и территорий, а также в других формах, предусмотренных Налоговым кодексом Российской Федерации. Ст. 366 "Формы таможенного контроля" Таможенного кодекса Российской Федерации указывает, что формами таможенного контроля являются проверка документов и сведений; устный опрос; получение пояснений; таможенное наблюдение; таможенный осмотр товаров и транспортных средств; осмотр помещений и территорий; таможенная ревизия и т.д.

Однако нами уже было отмечено, что и налоговый, и таможенный контроль являются видами государственного финансового контроля, из чего следует, что и формы их осуществления должны быть едиными.

Различают следующие методы осуществления контроля за формированием и исполнением федерального бюджета: ревизия, проверка, обследования, надзор, экономический анализ и мониторинг. Метод представляет собой определенный способ осуществления контрольного мероприятия.

Проверка - это единичное контрольное действие или исследование состояния на определенном участке деятельности проверяемого субъекта. Суть проверки заключается в сопоставлении фактических данных контроля с данными, отраженными в документах (налоговых, отчетных и др.). В процессе проверки оценивается законность и, если необходимо, эффективность использования финансовых ресурсов, выявляются нарушения финансовой дисциплины. Как правило, проверкам подвергаются отдельные вопросы финансово-хозяйственной деятельности. По их результатам обычно намечаются мероприятия для устранения выявленных недостатков.

В зависимости от места проведения проверки делятся на камеральные и выездные. Камеральная проверка - это проверка органом финансового контроля представленной ему отчетности и документов без выезда на объект. В случае установления нарушений результаты проверки оформляются актом. В отличие от камеральной выездная проверка проводится по месту нахождения проверяемого объекта.

По полноте охвата проверяемого материала различают проверки сплошные, когда проверяются все документы организации (а при фактическом контроле - и материальные ценности), и частичные (выборочные), когда проверяется только часть (определенная выборка документов).

По объему проверяемых вопросов проверки могут быть комплексными, выборочными и тематическими (целевыми).

Комплексная проверка - это проверка субъекта хозяйствования за определенный период по всем вопросам его финансово-хозяйственной деятельности. Комплексную проверку характеризуют: взаимосвязанное изучение экономической и юридической сторон деятельности организации; участие в ее проведении специалистов, способных квалифицированно разобраться в специфике деятельности проверяемого объекта; максимально возможное сочетание различных методических приемов документального и фактического контроля с целью выявления законности, достоверности и экономической целесообразности хозяйственных и финансовых операций.

Выборочная проверка - это проверка отдельных областей финансово-хозяйственной деятельности объекта. Она может проводиться или как элемент комплексной проверки, или как отдельная проверка. Тематическая проверка - это проверка определенного направления или вида финансово-хозяйственных операций субъекта хозяйствования. Она проводится по определенному кругу вопросов или по одной теме (вопросу) путем ознакомления на месте с отдельными сторонами хозяйственной и финансовой деятельности. Результаты тематических проверок используются для комплексной или выборочной проверки и либо отражаются в актах этих проверок, либо оформляются как приложения.

Ревизия представляет собой систему обязательных контрольных действий по проверке законности, целесообразности и эффективности совершенных в проверяемом периоде хозяйственных и финансовых операций, а также законности и правильности действий должностных лиц. Ревизия, как правило, основывается на проверке первичных документов, учетных регистров, бухгалтерской и статистической отчетности, фактического наличия денежных средств и товарно-материальных ценностей. Результаты ревизии оформляются актом, имеющим юридическую силу источника доказательств в следственной и судебной практике.

Ревизии проводятся органами государственного финансового контроля. При проведении ревизии сотрудники органа государственного финансового контроля не должны вмешиваться в оперативную деятельность проверяемого объекта, предавать гласности свои выводы до завершения ревизии и оформления ее результатов. По способу организации ревизии, проводимые органами государственного контроля, могут быть плановыми и внеплановыми.

Обследование - это сбор и общий анализ информации по конкретному вопросу в целях определения целесообразности дальнейшей детальной проверки.

Надзор представляет собой систему периодических контрольных действий по наблюдению за установленными в той или иной сфере деятельности условиями ее осуществления. Мониторинг в отличие от надзора представляет собой систему постоянно совершаемых контрольных действий и операций по наблюдению с целью определения текущих изменений в деятельности субъекта хозяйствования.

Экономический анализ предполагает детальное изучение периодической или годовой финансовой отчетности с целью общей оценки итогов исполнения бюджетов, финансового состояния организации.

Установленный порядок осуществления контрольных действий и операций составляют процедуры контроля. Последовательность процедур финансового контроля в совокупности с используемыми методами, в свою очередь, определяет механизм финансового контроля.

В заключение следует отметить, что в теории и на практике следует различать понятия "контроля" и "аудита". Аудит не подменяет государственного контроля достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности, осуществляемого уполномоченными государственными органами и органами местного самоуправления в соответствии с законодательством. Аудит характеризует внешний, или, другими словами, "вторичный" контроль, т.е. проверка, проводимая извне, после осуществления контрольных мероприятий внутри проверяемого объекта самим объектом. Контроль же осуществляется постоянно и непрерывно.

Так, например, С.О. Шохин и Л.И. Воронина определяют, что "аудит - независимая проверка финансовых отчетов или относящейся к ним финансовой информации экономического субъекта с целью получения выводов о финансовом положении проверяемого экономического субъекта".

По итогам проведенного в данном параграфе исследования, можно сделать вывод, что значение государственного финансового контроля в современных достаточно велико и состоит в формировании полной и объективной картины о государственных финансовых потоках и финансово-хозяйственной деятельности экономических субъектов.

При этом проводимые в рамках государственного финансового контроля контрольные мероприятия не могут исчерпываться лишь констатацией нарушений и осуществлением контроля за их устранением. Необходимо прежде всего установить причинно-следственные связи выявленных отклонений, позволяющие разработать конкретные предложения и рекомендации по улучшению работы проверяемого объекта. Таким образом, система государственного финансового контроля не просто проверяет и выявляет отклонения, но и предупреждает само их возникновение.

Государственный финансовый контроль предназначен для реализации целостной финансово-экономической политики государства, создания условий для финансовой стабилизации, способствует обеспечению финансовой безопасности государства.

Из проведенного анализа следует, что несмотря на довольно большое количество работ в области финансового контроля, остается невыясненным ряд важных вопросов, касающихся процесса и методов организации государственного финансового контроля.

Отсутствует и нормативный правовой акт, закрепляющий общие, концептуальные основы государственного и муниципального финансового контроля. Специалистами отмечается, что "…до сих пор не принят единый нормативный акт федерального уровня, который бы определил организационную структуру, систему, цели, задачи, виды государственного финансового контроля". Достаточно отметить, что в нормативных правовых актах не закреплено даже определение самого понятия государственного финансового контроля.

Однако в целом, несмотря на отмеченные проблемы и недостатки, можно отметить, что наша система государственного финансового контроля развивается в направлении, соответствующем международной практике.

.2 Организационно-правовые основы государственного финансового контроля за формированием и исполнением федерального бюджета

Актуальность вопросов организации эффективной системы государственного финансового контроля позволяет рассматривать эту систему в качестве одного из важнейших элементов государственных реформ в стране. В настоящее время подчеркивается отсутствие единой системы государственного финансового контроля, отвечающей требованиям развития государственного управления. Происходит это потому, что состояние и организация контроля не в полной мере соответствуют современным российским экономическим и политическим реалиям. Поэтому усиление государственного финансового контроля - объективная потребность развития и экономики и социальной сферы. Оно должно стать одним из существенных результатов происходящих реформ.

Создание системы государственного финансового контроля, отвечающей потребностям государственного управления на современном этапе, предполагает реализацию совокупности мер методологического, правового и организационного характера. Частично эта задача решалась, попадая в сферу проводимых мероприятий согласно Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг., одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 22.05.2004 №249, Концепции развития бухгалтерского учета и отчетности в Российской Федерации на среднесрочную перспективу (приказ Минфина России от 01.07.2004 №180), Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах, одобренной распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 №1789-р.

Кроме того, по мнению Счетной палаты Российской Федерации, назрела острая необходимость наряду с реализацией Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года в подготовке и реализации специальной Программы Правительства Российской Федерации по развитию доходного потенциала бюджетной системы Российской Федерации в объемах, позволяющих обеспечить долгосрочную сбалансированность и устойчивость бюджетной системы Российской Федерации. Реализации комплексных мер по увеличению доходов федерального бюджета и оптимизации расходов на сегодняшний день отводится значительная роль в рамках проводимой бюджетной реформы.

Организационные основы государственного финансового контроля в Российской Федерации в целом определяются принципами разграничения предметов ведения публично-правовых образований и полномочий органов государственной власти. При этом организация контроля предполагает тесное взаимодействие и сотрудничество органов государственного финансового контроля между собой.

Специалистами отмечается, что "… система государственных контрольных органов должна быть структурно и методологически единой, функционально определенной, с четко прописанными правами, охватывающими всю совокупность бюджетных ресурсов, направленных в экономику". Это, с одной стороны, должно исключить излишнее дублирование, оптимизировать государственные затраты на обеспечение функционирования контрольных органов и, с другой стороны, существенно повысить их эффективность. Таким образом, государственный финансовый контроль реализуется через создаваемую государством систему органов государственного финансового контроля.

В соответствии с главой 26 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственный и муниципальный финансовый контроль в России осуществляют:

.        Законодательные (представительные) органы власти.

Контроль со стороны законодательных (представительных) органов предусматривает их право на: получение от органов исполнительной власти, местных администраций муниципальных образований необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета; получение от финансовых органов оперативной информации об исполнении соответствующих бюджетов; утверждение (неутверждение) отчета об исполнении соответствующего бюджета; вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты; создание собственных контрольных органов (Счетная палата Российской Федерации, контрольные палаты, иные органы).

.        Органы исполнительной власти, органы (должностные лица) местных администраций муниципальных образований.

Контроль со стороны исполнительной власти осуществляют Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и (или) уполномоченные ими органы, главные распорядители, распорядители бюджетных средств.

В Бюджетном кодексе Российской Федерации закреплены контрольные полномочия Федерального казначейства, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, а также главных распорядителей бюджетных средств, главных администраторов доходов бюджета и главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета.

В частности, главные администраторы доходов бюджета осуществляют финансовый контроль за подведомственными администраторами доходов бюджета по осуществлению ими функций администрирования доходов.

Таким образом, бюджетным законодательством Российской Федерации закреплены контрольные полномочия не всех органов государственного финансового контроля, нерешенной остается также проблема дублирования полномочий органов финансового контроля.

По мнению некоторых ученых поступление налоговых и неналоговых доходов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации является одной из основных сфер, нуждающихся в контроле.

В нашей стране при осуществлении государственного финансового контроля за формированием и исполнением федерального бюджета сложились следующие контрольные институты:

.        Институт парламентского контроля - это контроль, осуществляемый законодательными (представительными) органами государственной власти, как непосредственно, так и через специально созданные ими органы независимого контроля;

2.      Институт правительственного контроля - это контроль, осуществляемый органами исполнительной власти.

Органы государственного финансового контроля, осуществляющие контроль за формированием и исполнением федерального бюджета, представлены на рисунке 1.2.1.