Для финансовой политики особенно важен вопрос о приоритетах социально-экономического развития общества, ибо приоритеты требуют финансирования. Правильно выбранные экономические приоритеты обеспечивают рост доходов, занятость населения, являются условием реализации социальных приоритетов. Вопрос об экономических приоритетах оказался одним из наиболее дискуссионных в практике государственного управления за последние годы. Причем вопрос состоит не в том, каков перечень конкретных приоритетов, а в том, должно ли государство заниматься этими приоритетами, не является ли это делом самой рыночной экономики, которая и должна расставлять приоритеты экономического развития. Ход дискуссии, в итоге, показал необходимость государственного выбора экономических приоритетов, что и зафиксировано в среднесрочной программе Правительства и в посланиях Президента Российской Федерации.
Какие критерии могут быть положены в основу выбора общественных экономических приоритетов - Первое, это внутреннее потребление, т. е. приоритетными являются те сферы, отрасли, производства, на продукцию которых есть общественный спрос. Второе, это занятость. Экономика нужна не только для производства какого-либо продукта, но и для того, чтобы дать людям рабочие места. То есть, развиваем такую экономику, те производства, которые обеспечивают занятость. Третий критерий - эффективность для внешнего обмена, возможность реализации продукции на экспорт. Четвертый критерий - производительность труда, что определяет необходимость развития высокопроизводительных, современных отраслей и производства. Наконец последний критерий - национальная безопасность. С учетом сказанного, в Российской Федерации вполне отчетливо прорисовываются следующие приоритетные сферы экономики: топливно-энергетический комплекс, агропромышленный комплекс, транспорт, наукоемкая сфера (включая военно-промышленный комплекс, космическую индустрию). Эти экономические приоритеты определяют и приоритеты финансовой политики, в том числе бюджетной, налоговой, денежно-кредитной и др. Цели и направления финансовой политики должны исходить и из тех проблем, которые существуют в финансовой системе, обеспечивать их решение. При этом следует учитывать, что основные причины существования этих проблем лежат за пределами финансовой сферы, являются предметом рассмотрения социально-экономической политики, ее отдельных составляющих. Финансовая политика должна определить свою роль в их решении. Остановимся на важнейших из этих проблем.
Первое - проблема инфляции. Монетарные причины инфляции, так же как и монетарные методы борьбы с ней, не являются в России основными. Для России, скорее, характерно не стремление цен за денежным предложением, а наоборот - выпуск денежной массы в целях подтягивания спроса населения к уже выросшим ценам. Главными причинами существования инфляции являются: по-прежнему монопольный характер экономики, отсутствие условий для нормальной конкуренции, не вполне адекватная курсовая и внешнеэкономическая политика, недоверие населения к стабильности бизнеса. Таким образом, инфляция представляет собой многофакторное явление, и меры по ее снижению должны носить комплексный характер, быть взаимоувязанными. Финансовая политика должна рассматриваться как одно из средств, далеко не единственное, в борьбе с инфляцией.
Серьезной проблемой является вопрос установления оптимального курса национальной валюты. Разрыв между рыночным курсом и курсом по паритету покупательной способности достигает почти двукратной величины. Это влечет за собой приток в страну долларов, вывоз по заниженным почти вдвое ценам огромных массивов товарной массы, соответствующе удорожание импорта, провоцирует инфляцию, снижает конкурентоспособность продукции предприятий, не ориентированных на экспорт. Прежняя курсовая политика, направленная на интенсификацию экспорта и создание валютного запаса в стране, уже в значительной мере исчерпала себя. Для нее нужна новая направленность, способствующая развитию внутреннего сектора эконом, борьбе с инфляцией, дедолларизации страны. Это особенно важно в связи с приближающимся вступлением России во Всемирную торговую организацию.
Существенным моментом является проблема создания резервов валютных ресурсов и стабилизационного фонда и их использования. Инерционный подход к курсовой и внешнеэкономической политике, чет
ко проявляющиеся противоречия между интересами экспортного сектора и общественными интересами привели к тому, что доходы этого сектора резко возросли. Государство вынуждено просто забирать 80-85 % зкспортной выручки у экспортеров (прежде всего через вывозную пошлина) и складировать валютные средства. Сумма накопленных средств составляет уже примерно 500 млрд. долларов, что, практически, равно объему консолидированного бюджета России. Со всей остротой встал вопрос о сохранении этих средств, что требует новых действий государства на мировых финансовых рынках (ведь именно там размещается -основная часть стабилизационного фонда и золотовалютных резервов). Использование этих средств внутри государства, в частности в инвестиционных целях, затруднено в связи с отсутствием адекватных финансовых и организационных механизмов.
Серьезные проблемы обозначились в последние годы в функционировании региональных и местных финансов. С одной стороны, вследствие агломерации производства (экономика и финансы все более концентрируются в немногих крупных центрах) в большинстве регионов происходит сокращение доходной базы бюджетов. С другой стороны, централизация налогообложения не создает у региональных администраций стимулов к развитию собственной экономической базы. Положение осложняется сложившимся порядком учета экономических и финансовых показателей деятельности предприятий, входящих в промышленные группы, концерны, холдинги. Эти результаты все в большей степени фиксируются по месту расположения головных предприятий, куда сдвигаются и налоговые платежи. Особенно острым является положение в муниципальных образованиях, многие из которых оказались практически лишенными собственной экономической базы. Уровень безработицы достигает иногда 70-80 %, таков же и уровень финансовой помощи местным бюджетам. Одним из важнейших источников доходов местных бюджетов является налог на доходы физических лиц, однако уплачивается он по месту работы граждан, т. е. часто остается в областных центрах, других городах, куда выезжают на работу жители из «глубинки». Последующее нормативное распределение данного налога по территориям лишь в очень малой степени компенсирует потери муниципалитетов. Весьма похожая ситуация складывается с единым социальным налогом. В результате появляются регионы с искусственно сформированным отрицательным пенсионным балансом, регионы-псевдодоноры. На местном уровне складывается острая ситуация, связанная с ведомственным принципом финансирования объектов социальной сферы. В большинстве случаев функционирование малых социальных учреждений с финансовой точки зрения оказывается нерентабельным, и они просто закрываются (малые школы, детские сады, медицинские учреждения, магазины, библиотеки, объекты культуры и т. д.). В результате небольшие, но еще вполне жизнеспособные сельские населенные пункты полностью теряют свой социальный статус, становятся абсолютно неинтересными молодым семьям, мигрантам и даже пенсионерам, желающим приобрести дом в сельской местности. Создать же социальное учреждение комплексного типа, где под одной крышей функционировали бы различные социальные объекты, в условиях ведомственного финансирования невозможно. А это единственный выход для многих сел и деревень.
Если говорить о современной финансовой политике Российской Федерации то на ее формирование большое влияние оказали те финансовые кризисы, через которые прошла Россия в 1990-е гг. В результате она приобрела ярко выраженный фискальный и антиинфляционный характер, ориентацию на денежно- кредитные инструменты. Обозначился явный приоритет финансовой политики в системе государственного управления. Характерной особенностью финансовой политики России является ее монетаристская направленность, жесткое следование соответствующим принципам. Это находит отражение в тех мерах, которые проводятся финансовыми органами, правительством в рамках бюджетной, налоговой политики и иных направлений деятельности в сфере финансов. В бюджетной политике главным направлением стала оптимизация расходных обязательств различных уровней власти. Заметим, однако, что это, скорее, задача, связанная с общими функциями государственного и муниципального управления и социально- экономической политики в целом, и отдавать приоритет в решении данной задачи финансовому ведомству достаточно опасно. Обозначился явный разрыв между распределением полномочий и распределением финансовых ресурсов для их реализации, кроме того, ряд важных полномочий практически выпал из функций органов власти.
Другим направлением бюджетной политики является повышение эффективности бюджетных расходов. Эту задачу пытаются решить, во-первых, административными инструментами (внедрение системы бюджетирования, ориентированного на результат), во-вторых, перераспределением бюджетных потоков. Наиболее показательной здесь является так называемая «монетизация льгот». Одна из ее целей - повышение эффективности бюджетных расходов, преодоление затратного подхода за счет того, что часть средств стала направляться не в социальную сферу, а непосредственно потребителю, который уже вступал в соответствующие отношения с социальными учреждениями. Замысел состоял в том, что теперь потребитель будет эффективно расходовать бюджетные средства, требуя за каждый затраченный рубль соответствующую услугу. Реализовался этот замысел пока лишь частично. Но нельзя не видеть и другого - «монетизация» произошла и по причине проникновения бизнеса на рынок социальных услуг и устранения государства с этого рынка как конкурента. Не применяются, к сожалению, методы стимулирования экономии бюджетных средств в учреждениях социальной сферы. Нет пока четкой политики и в такой важной сфере, как государственные заимствования, государственный кредит. Вступая в кредитные отношения, государство может получить немалые плюсы, оказать положительное влияние на экономику и социальную ситуацию в стране. Только в самое последнее время государство стало активно размещать свои денежные активы на мировых финансовых рынках (на свой финансовый рынок оно пока не рискует направлять имеющиеся средства), но опыта здесь пока еще нет. Что же касается роли государства как заемщика, можно говорить о том, что она практически не обозначена, даже на ближайшую перспективу. Решение проблемы внешнего долга поставило Вопрос: брать или не брать дальше - кредиты за рубежом, размещать ли государственные ценные бумаги России. В соответствии с Бюджетным-кодексом заимствования за рубежом могут осуществляться в размере большем, чем направляется средств на обслуживание внешнего долга. То есть, если все отдадим, то и взять ничего будет нельзя. Между тем большинство стран с развитой рыночной экономикой активно используют инструменты заимствований, в том числе используют правительственные кредиты для самых различных нужд, несмотря на то, что собственные накопления у них весьма велики. Это помогает более эффективно решать различные государственные задачи, оказывать поддержку собственному производителю. Говоря о политике заимствований, следует упомянуть и о проблеме внутреннего долга государства перед гражданами, которая пока ждет своего принципиального разрешения. Общие размеры обязательств по утраченным сбережениям и страховым накоплениям граждан соизмеримы с валовым внутренним продуктом странны. Предварительная компенсация пока не велика (менее одного процента в год от всей суммы долга), но главное - не выработаны механизмы перевода долговых обязательств в инвестиционные инструменты. Поэтому вырисовывается одно из ключевых направлений в финансовой политике государства - активизация его роли в инвестициях. Для этого необходима выработка стратегии инвестирования, соответствующей общественным приоритетам социально-экономического развития, формирования организационных и институциональных условий освоения инвестиционных ресурсов.
Активизация финансовой политики государства связана с повышением роли финансовых рычагов и инструментов в государственном регулировании экономики. Это одно из слабых мест в деятельности государственных и местных органов, что отчетливо видно на примере антимонопольного регулирования, когда государство оказалось не способным обеспечить общественно приемлемый уровень цен на услуги естественных монополий. Это снижает динамику экономического роста, вызывает социальную напряженность.
Кроме того, отсутствует эффективная
уравновешивающая политика государства, направленная на создание условий для
экономического развития в депрессивных регионах, сохранение там рабочих мест. В
России, с ее сильной территориальной дифференциацией в условиях хозяйственной
деятельности, особую значимость приобретает рентный подход в налогово-бюджетной
политике. Это позволит уменьшить влияние природно-экономических преимуществ
отдельных регионов и хозяйствующих субъектов на результаты их деятельности,
перебросить часть ресурсов в те регионы, которые находятся в неблагоприятных
условиях. Недостаточное воздействие государства по регулированию диспропорции в
распределении денежных доходов в обществе влечет за собой серьезные последствия
экономического, финансового и социального характера. В последние годы нужно
отметить наличие определенных позитивных изменений в финансовой политике
государства. Она стала в большей мере ориентироваться на стратегические
приоритеты общественного развития, усиливается роль государственных финансовых
институтов в сфере инвестиций, кредитования, страхования, а также в банковской
системе.
Глава 3. ПРАВОВОЙ СТАТУС ЦБ РФ
.1 Правовое положение ЦБ
С момента создания Центрального банка Российской Федерации (Банка России) ведутся дискуссии среди ученых-правоведов, юристов-практиков на предмет его правового статуса.
Вопрос о правовом статусе Банка России имеет важное практическое значение, и поэтому его решение может существенно повлиять на организацию и эффективность функционирования не только банковской системы, но также на тему экономических и административных преобразований в Российской Федерации в целом.
Причина неопределенности кроется в том, что правовой статус Банка России характеризуется некоторой двойственностью в связи с крайне неоднозначным закреплением его статуса в законодательстве.
С одной стороны, в ст. 1 ФЗ от 10.07.2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» указывается, что Банк России является юридическим лицом. И действительно, Банк России осуществляет банковские операции, получает прибыль (хотя получение прибыли не является целью его деятельности) и с этой точки зрения является таким же субъектом банковской системы, как и коммерческие банки.
С другой стороны, Центральный банк РФ наделен государственно-властными полномочиями, осуществляет нормативное регулирование, надзор за функционированием кредитных организаций и т.д. В этом случае получает ся, что Банк России наделен властными полномочиями, присущими органам государственной власти. В абз. 2 ст. 1 указанного ФЗ: «Функции и полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом, Банк России осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления». То же самое закреплено в ч. 2 ст. 75 Конституции РФ: «Защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти».
Следовательно, законодатель напрямую не определяет статус Банка России как органа государственной власти, однако явно указывает на его принадлежность к органам государственной власти. В этом случае оказывается вполне логичным наделение его такими широкими полномочиями, обычно которые присущи органам государственной власти.
Таким образом, двойственный правовой статус Банка России не позволяет однозначно отнести его ни к юридическим лицам, ни к органам государственной власти.
В связи с этим возникает вопрос, чем же на самом деле является Банк России?
На официальном сайте Банка России дано следующее определение, касающееся его правового статуса: «Банк России - особый публично-правовой институт, обладающий исключительным правом денежной эмиссии и организации денежного обращения, он не является органом государственной власти, однако его полномочия по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения.».
Из определения ясно, что имеет место смешение правового статуса Банка России. С одной стороны, он является особым публично-правовым институтом и одновременно не является органом государственной власти. Однако он наделен полномочиями, которые присущи обычному коммерческому банку - юридическому лицу. Таким образом, данное определение не позволяет дать ответ на поставленный вопрос о природе правового статуса Центрального Банка РФ.
Для того чтобы определить, чем же на самом деле является Банк России, необходимо рассмотреть его правовой статус с позиции органа государственной власти и с позиции юридического лица.
Если рассматривать Банк России как орган государственной власти, то здесь также можно увидеть некоторую двойственность. Дело в том, что Банк России наделен полномочиями, которые обычно присущи федеральному министерству, а также полномочиями, присущими федеральной службе.
Рассмотрим Центральный Банк РФ как федеральное министерство.
Для сравнения прежде всего необходимо определить, что такое министерство.
Министерство - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере (определение автора). Примерно такое определение дается в каждом постановлении Правительства РФ или Указе Президента РФ о том или ином министерстве.
Теперь обратимся к ФЗ от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (ФЗ «О ЦБ РФ») с целью рассмотреть основные функции Банка России.
Согласно ст. 4 этого Закона Банк России, в частности:
.Во взаимодействии с Правительством Российской Федерации разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику (п. 1 ст. 4);
.Устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации (п. 4 ст.4);
.Устанавливает правила проведения банковских операций (п. 5 ст.4);