Как известно, общественные отношения, урегулированные правом, юридическая наука называет правоотношениями. Поскольку общественные отношения, возникающие в процессе движения денежных средств, являются предметом правового регулирования, они также должны быть признаны правоотношениями. Правоотношения в сфере денежного обращения - это, урегулированные нормами права, общественные отношения, возникающие по поводу установления и исполнения процесса (порядка) обращения на территории конкретного государства наличных и безналичных денежных средств как в национальной, так и в иностранной валюте.
Как и любые правоотношения, правоотношения в сфере денежного обращения обладают определенной структурой, которая включает в себя: объект правоотношений, субъекты правоотношений и содержание правоотношений.
Объектами правоотношений в сфере денежного обращения являются денежные средства, к которым относятся:
а)находящиеся в обращении, а также изъятые или изымаемые из обращения, но подлежащие обмену рубли в виде банковских билетов (банкнот) Центрального банка Российской Федерации и монеты;
б)средства в рублях на счетах в банках и иных кредитных учреждениях в Российской Федерации;
в)денежные знаки в виде банкнот, казначейских билетов, монеты, находящиеся в обращении и являющиеся законным платежным средством в соответствующем иностранном государстве или группе государств, а также изъятые или изымаемые из обращения, но подлежащие обмену денежные знаки;
г) средства на счетах в денежных единицах иностранных государств и международных денежных или расчетных единицах.
В отличие от национальной денежной единицы, иностранная валюта относится к категории вещей, ограниченных в обороте, или ограниченно оборотоспособных вещей. В соответствии со ст. 140 и 141 ГК РФ порядок и условия использования иностранной валюты на территории РФ, а также порядок совершения сделок с имуществом, признаваемым валютными ценностями, определяется специальным законом («О валютном регулировании и валютном контроле»). Ограничение оборота иностранной валюты проявляется в том, что сделки с ней должны совершаться в соответствии со специально установленными правилами и порядком, отличающимся от обычного порядка совершения гражданско-правовых сделок. Например, покупка-продажа иностранной валюты допускается только через специально уполномоченные банки.
Субъектами правоотношений в сфере денежного обращения выступают органы государственной власти, уполномоченные регулировать процесс (порядок) движения денежной массы и контролирующие соблюдение этого процесса (порядка), физические и юридические лица, осуществляющие платежи или участвующие в расчетах иным способом (например, как посредники - банки и иные кредитные организации).
Содержанием правоотношений в сфере денежного обращения являются корреспондирующие права и обязанности их участников (субъектов).
Конкретный набор этих прав и обязанностей зависит от вида правоотношений в сфере денежного обращения. Правоотношения, которые охватываются предметом права денежного обращения можно классифицировать на:
.правоотношения, возникающие по поводу порядка проведения эмиссии наличных и безналичных денежных средств. Содержанием этих правоотношений является исключительное право Банка Россиимонопольно осуществлять эмиссию денег в Российской Федерации и корреспондирующие этому праву обязанность всех остальных органов государственной власти не вмешиваться в эту деятельность и обязанность всех физических и юридических лиц на территории РФ принимать в качестве единственного законного средства платежа денежные знаки, выпущенные в обращение Банком России.
.правоотношения, возникающие по поводу движения наличных денежных средств. Содержанием этих правоотношений является право ЦБ РФ устанавливать ограничения на осуществление расчетов наличными денежными средствами между юридическими лицами и право органов государственной власти требовать от физических и юридических лиц на территории РФ осуществлять расчеты в наличной денежной форме в порядке, установленном законодательством. И юридическая обязанность физическихи юридических лиц осуществлять расчеты наличными денежными средствами в рамках, установленных законодательством: расчеты с участием физических лиц в наличной форме проводятся без ограничений, юридические лица и индивидуальные предприниматели имеют право рассчитываться между собой наличными деньгами в пределах установленной Банком России суммы, все юридические лица обязаны соблюдать установленные Банком России правила ведения кассовых операций.
.правоотношения, возникающие по поводу порядка движения безналичных денежных средств. Содержанием этих правоотношений является право ЦБ РФ устанавливать правила, формы, сроки и стандарты осуществления безналичных расчетов и обязанность всех лиц, осуществляющих платежи в безналичной форме соблюдать установленные Банком России правила.
.общественные отношения, возникающие по поводу порядка движения наличной и безналичной иностранной валюты. Содержанием этих правоотношений является право государственных органов на установление ограничений на обращение иностранных денежных знаков в наличной и безналичной форме и обязанность физических и юридических лиц на территории РФ соблюдать эти ограничения.
Ускорившиеся в России темпы
социально-экономических и политических преобразований требуют адекватного
реагирования на них, включая необходимость соответствующих обновлений правовой
системы страны в целом. Изменения, происходящие в финансовом праве,
представляют часть общего процесса формирования новой системы российского права
как целостного явления. Поэтому формирование новых подотраслей может дать
эффективное решение поставленных задач. Отмеченное обстоятельство дает
основание сделать вывод о необходимости разработки новой подотрасли финансового
права - право денежного обращения.
.4 Финансовая политика
Эффективность государственной власти местного самоуправления, способность властных структур содействовать решению задач общественного развития во многом определяются их стремлением использовать современные методы управления, в числе которых в условиях рыночной экономики особое место занимает финансовая политика. От того, как строится финансовая политика, каковы ее содержание, применяемые инструменты зависит успех всей социально-экономической политики.
В настоящее время еще нет единого понимания сущности финансовой политики. Трактовка этого понятия в большой степени зависит от того, какое содержание вкладывается в такие термины, как «финансы», «финансовая система». Долгое время категория «финансы» рассматривалась в связи с финансовыми отношениями между обществом и государством, а понятие «финансы» связывалось с государственным бюджетом, государственным страхованием и кредитом, налогами, финансами государственных предприятий. Соответствующим образом рассматривалась и финансовая политика, ее объем, структура, задачи государства в сфере финансов. Однако развитие общественной практики неуклонно вело к распространению термина «финансы» на самые различные сферы экономической и социальной жизни общества. Стали широко использоваться такие понятия, как финансы предприятий, корпораций, территориальных сообществ, граждан, домашних хозяйств, общественных организаций. Под финансами сегодня понимается вся система финансовых отношений, складывающихся в обществе, все финансовые ресурсы, на каких бы уровнях и у каких собственников они бы ни формировались. Отсюда вытекает и трактовка понятия «финансовая политика», которая определяет роль и задачи государства во всех сферах финансовой системы общества.
Рассмотрим, что такое финансовая система современного общества. Однозначной трактовки этого понятия сегодня также нет. Ее нередко отождествляют с бюджетной системой, вводя некоторые сопутствующие элементы и подсистемы (налоговая, кредитная, валютная). Однако в реальности финансовая система общества включает всю совокупность финансовых отношений, существующих в обществе и находящихся в тесной взаимосвязи. Поэтому исключение из финансовой системы каких-либо ее составных частей сужает содержание финансовой политики, делает ее менее эффективной.
Можно представить следующие составляющие финансовой системы современного общества. Первый блок - это финансы, формирующиеся на различных уровнях управления, у различных собственников (финансы федеральные, региональные, местные; финансы корпораций, предприятий различных организационно- правовых форм собственности; финансы граждан, общественных организаций). Второй блок - это функциональные финансовые системы, отражающие, прежде всего, те или иные потребности общества в операциях с финансами. В их числе денежная, налоговая, бюджетная, кредитная, банковская, страховая, валютная системы, система рынка ценных бумаг. Каждая из функциональных систем имеет свое целевое назначение для общества, для каждой из них государство должно определять и проводить свою политику. Третий блок - это системы, обслуживающие всю систему общественных финансов. Сюда можно отнести систему финансового права, бухгалтерского учета, финансового контроля, а также такие специфические элементы, как системы финансовой индустрии, финансовых коммуникаций и финансовой информации, подготовки финансовых кадров, научного обеспечения, безопасности. В финансовой системе общества выделяются и национальные финансовые институты, такие как центральные банки, национальные фондовые биржи, национальные сберегательные и страховые институты. Только комплексный подход к формированию и реализации финансовой политики, учитывающий наличие объективных взаимосвязей и взаимозависимостей между всеми элементами финансовой системы общества, способствует успешному осуществлению финансовой политики.
Как же, в итоге, можно определить суть финансовой политики - Финансовая политика - это определенные цели, главные принципы и основные направления деятельности государства и местных органов в сфере финансов. Они должны исходить из общей социально-экономической политики и определяться, прежде всего общегосударственными интересами с учетом интересов всех иных субъектов (предприятий, регионов, различных групп населения и т. п.).
Финансовую политику, как и политику, вообще, нельзя отождествлять с управленческими действиями, трактовать как систему мероприятий, осуществляемых органами управления в той или иной сфере. Она, скорее, определяет смысл и назначение доследующих управленческих действий, мероприятий. Исходя из расширительной трактовки понятия финансов, можно говорить и о структуре финансовой политики, выделяя целый ряд частных финансовых политик в соответствии со структурным делением финансовой системы, а также об уровнях финансовой политики. Отдавая несомненный приоритет системе общей финансовой политики, нужно отметить тесную связь и зависимость от других частных финансовых политик например, от той политики, которую государство проводит или не проводит на финансовых рынках).
Место финансовой политики в системе государственного и муниципального управления определяется, во- первых, тем, что система бюджетных расходов должна в максимальной степени обеспечивать реализацию - соответствующих полномочий исполнительной власти, а во-вторых, той ролью, которую играют финансовые рычаги и инструменты в проведении государственной и местной социально-экономической политики, в регулировании экономики.
Направленность и содержание финансовой политики в существенной мере определяется приверженностью государства к той или иной теоретической платформе, определяющей его роль в обществе. Трудно разобраться в финансовой политике той или иной страны, если не принимать во внимание эту исходную составляющую. Весьма заметны различия в финансовой политике социального государства, стран с монетаристской концепцией политики, кейнсианской ориентацией, государственно-монополистическим типом экономики.
Ведущей целью финансовой политики является обеспечение реализации общей социально-экономической политики государства. Здесь важно подчеркнуть именно обслуживающую функцию финансовой политики, ее подчиненность более общим интересам. Среди целей можно выделить: финансовое обеспечение деятельности государства и местных органов, их полномочий; обеспечение эффективности использования финансовых ресурсов; поддержание финансового равновесия на потребительском и других товарных рынках; стимулирование экономического роста; обеспечение эффективного действия финансовых рычагов и инструментов хозяйствования; содействие реализации задач регионального развития, достижению социальной сбалансированности в обществе.
Основные требования финансовой политике можно определить как принципы деятельности государства в сфере финансов. Финансовая политика должна быть прогнозируемой, учитывать принцип федерализма и самостоятельности местного самоуправления. Она должна быть подчинена социально-экономической политике и строиться, исходя из потребностей общества, строго необходимых государственных расходов. Здесь следует оспорить бытующий тезис о том, что надо жить по доходам. Внешне он правильный, но обрекает финансовую политику на ожидание тех доходов, которые может дать экономика. Будут доходы- будут расходы, уменьшатся доходы - нужно сокращать расходы. В этом случае у государства нет серьезных побудительных мотивов работать с экономикой, его роль оказывается достаточно пассивной. Представляется, что более конструктивной является следующая позиция: жить по строго необходимым расходам, изыскивая для этого соответствующие доходы, активно работая в этих целях с экономикой. Среди других принципов следует отметить международную обусловленность принимаемых финансовых мер; учет социально-психологического фактора, эффекта запаздывания проявления результатов финансовых мер (временной лаг может составлять иногда несколько лет).
Хотя цели финансовой политики достаточно разноплановы и выходят за пределы собственно финансовой сферы, их не следует смешивать с целями социально-экономической политики. Такое может происходить на практике, когда финансовая политика получает неоправданный приоритет и начинает диктовать цели экономического, социального развития. В этом случае цели самой финансовой политики отодвигаются на второй план, происходит подмена целей по совершенствованию финансов, финансовых инструментов управления и регулирования целями, составляющими предмет не финансовой, а социально-экономической политики. В этом случае задачи самой финансовой политики решаются с меньшей эффективностью. Примером такого явления стала чрезмерная увлеченность финансовых ведомств России различными макроэкономическими вопросами, в то время как не были созданы эффективные механизмы финансирования социальных программ, лекарственного обеспечения, межбюджетных отношений, преодоления затратного подхода к использованию финансовых ресурсов.
Цели финансовой политики должны генерироваться не столько в самом финансовом ведомстве, сколько в органах коллегиального государственного и муниципального управления. Исходные основы финансовой политики государства - это конституция страны и провозглашаемая главой государства на конкретный период социально-экономическая политика. Если говорить о конституционных основах финансовой политики России, то следует охарактеризовать те пределы в обязанностях государства и те безусловные гарантии, которые вытекают из Конституции и, соответственно, определяют обязательность тех или иных бюджетных расходов, а также направления деятельности национальных финансовых институтов. Основополагающее значение здесь имеет гл. 2 Конституции Российской Федерации, где перечислены конкретные обязанности государства перед обществом (значит, и необходимость их финансового обеспечения) в сфере экономической деятельности, отношений собственности, труда и занятости, пенсионного обеспечения, материнства, детства и семьи, социального обеспечения, жилищногостроительства, здравоохранения, охраны окружающей среды, образования, судебной защиты, безопасности. Все это и определяет конституционные приоритеты финансовой политики.
Другие приоритеты, сформулированные в посланиях президента России, вытекают из социально- экономической политики. Социально-экономическая политика как категория государственного управления имеет сложную структуру и включает в себя социальную и экономическую Политику, которые, в свою очередь, разделяются на целый ряд частных политик (например, политика доходов, занятости, социальной защиты, промышленная, инвестиционная, институциональная и т. п.). Отдельно можно говорить о региональной политике, которая в большой степени имеет собирательный характер и должна присутствовать в каждой из частных политик. Финансовая политика, являясь составной частью социально- экономической политики, призвана обеспечить ее реализацию, как в Целом, так и по всем составляющим. Результативность финансовой Политики может быть определена ответом на вопрос: содействует ли проводимая финансовая политика решению задач инвестиционной политики, политики в сфере занятость населения, региональной политики и т. д.- Да - значит, оцениваем финансовую политику в этом плане положительно, нет- значит, финансовая политика еще недостаточно позитивна или даже имеет негативный характер.