Резюмируя, такая комплексная теоретическая рамка способна объяснить столь продолжительный и многоэтапный процесс, который касается экономической, политической и социо-культурной сфер. Более того, исторический институционализм, обратная связь публичной политики, теория прерывистого равновесия и теория диффузии инновации относятся к категории теорий первого порядка на лестнице абстракции Джованни Сартори Sartori G. Concept Misformation in Comparative Politics // The American Political Science Review. 1970. Vol. 64. № 4. P. 1040-1053; . То есть, теории непосредственно относятся к изучению концепции политического курса, его стабильности и его смены, предоставляют целостный обзор потенциальных факторов, формирующих наркотическую политику, и находятся на одном уровне на лестнице абстракции Della Porta, D., & Keating, M. J. Approaches and Methodologies in the Social Sciences: A Pluralist Perspective. Cambridge, United Kingdom: Cambridge University Press. 2008. P. 383.. Следовательно, такой теоретический синтез кажется приемлемым.
Рис. 3 Теоретическая рамка повествования «суб-национального» уровня при помощи теорий прерывистого равновесия и диффузии инновации.
2.1 Международная инициативность как элемент «колеи развития»
Наркотическая политика современных США - это инерционное явление, которое отражает мировые тренды, более нерелевантные культурные практики XX века, и не является оптимальным ответом на наркотический вопрос. Данный тезис вытекает из анализа посредством исторического институционализма. Холл и Тэйлор определяют «институты» как «формальные или неформальные процедуры, практики и нормы, внедрённые в организацию политического процесса…» Hall, P.A., Taylor, R.C.R. Op. Cit. P. 10., стоит также обратить внимание на классическое определение Дугласа Норта, наиболее подходящее под сюжетную канву повествования: «Институты это правила игры в обществе, более того, они создают ограничения в человеческом взаимодействии… Институциональные перемены формируют то, как общество будет видоизменяться с течением времени, следовательно, они являются ключевым элементом для объяснения исторических изменений» North, D.C. Institutions, Institutional Change and Economic Performance. Cambridge: Cambridge University Press, 1990. P. 3.. Очевидно, что ключевой концепцией ВКР является «наркотическая политика», которая предопределяет организацию жизни общества: распределение бюджета, бытовая жизнь граждан, в целом, внутренняя и внешняя политика США - следовательно, имеет характеристики института.
Отличительными чертами исторического институционализма от других двух вариаций (институционализм рационального выбора и социологического институционализма) являются: во-первых, отношения между институтами и индивидами описываются в общих терминах; во-вторых, отмечается асимметрия власти в управлении институтом; в-третьих, фокусировка происходит на историческое развитие института «колея развития» (path dependency) и «непредусмотренных последствиях» (unintended consequences); в заключении, исторический институционализм учитывает влияние различных факторов на формирование политического курса Hall, P.A., Taylor, R.C.R. Op. Cit. P.7.. В рамках нового институционализма анализа есть два независимых подхода, определяющих связь между поведением индивида и политическим институтом, первый - «вычислительный» (calculus) - заключается в рационализации политических акторов, предполагает, что люди действуют исключительно в терминах максимизации выгоды, которая может быть достигнута при стратегическом планировании Ibid. , к нему можно отнести институционализм рационального выбора Ibid.. В этом сценарии, цели и предпочтения формируется независимо от анализа, и предоставляются извне. Опять же, в контексте «вычислительного» подхода, институты формирует представлении акторов о настоящем и будущем, то есть, диктуют поведение других людей. Второй же подход, к которому можно отнести социологический институционализм, что он фокусируется на «мировоззрении» людей. Следовательно, поведение акторов не может быть исключительно стратегическим, оно так же формируется под воздействием ценностей и убеждений - решение в ситуации может быть принято в большей степени исходя из личного восприятия, а не из рациональных побуждений Ibid. . Исторический институционализм находится в центре этого спектра, совмещая элементы обоих подходов. Запрет на наркотики в истории США является неким «равновесием Нэша», поскольку «состояние неизвестности» создаёт убеждение, что отклонение от выбранного курса, доказавшего свою эффективность в долгосрочной исторической перспективе, может усугубить положение дел Ibid. P.9.. Контекст наркотической политики наглядно демонстрирует асимметрию власти, поскольку в рамках этой политики правительство США открыто заявляет, что запрет проводится ради блага независимого от наркотиков населения Flacks, S. Drug Control, Human Rights, and the Right to the Highest Attainable Standard of Health: A Reply to Saul Takahashi // Human Rights Quarterly. 2011. Vol. 33. № 3. P. 858.. Это означает дихотомическое противопоставление «здорового» населения и «больного».
Основной объяснительный механизм, ради которого и используется исторический институционализм, это историческое развитие, а именно «колея развития» (логика зависимости от выбранного пути) и «критические точки» (critical junctures) North, D.C. Op. Cit. P. 9-10.. Колея развития - период в историческом развитии, которые иллюстрирует «вязкость» институтов, то есть, один первоначально принятый институт сохраняет свою форму и продолжает действовать; «критические моменты» - моменты в институциональном развитии, в ходе которых может произойти изменение формы института, тем самым изменив направление колеи развития Ibid.. Говоря иными словами, уделяется внимание тому, как институты производят такие «колеи», какие меры принимаются для разрешения проблемы на повестке дня. С ретроспективной точки зрения, все решения и события в историческом развитии института наркотической политики в критические моменты формировали и вызывали стагнацию в дальнейшем формировании курса. Поскольку каждый политический курс, это набор мер, отвечающий проблеме, которая находится на повестке, получается, наркотическая политика США в XX веке это контролирующая система, пытающаяся охватить все виды наркотиков. Обратим более детальное внимание на самый первый договор, который можно считать отправной точкой запретительной политики - будет проведена интерпретация вторичных источников.
Но прежде, повторно обратимся к терминологии, «критический момент» характеризуется двумя основными параметрами: первый, в определённый момент времени актор должен принять решение из двух и более альтернатив. Иными словами, перед актором должен стоять выбор, в противном случае, момент теряет свою «критичность» Mahoney, J. 2001. Op. Cit. P. 113.. Вторую характеристику можно номинально назвать «невозвратность» - при принятии любого решения в критический момент препятствует возвращению в первоначальное положение с несколькими вариантами Ibid. . Основной причиной созыва Шанхайская Опиумная Комиссия в 1909 году, как отмечено в названии, стал рост популярности опиума в Китае и, вследствие активной экономической политики, по всему миру An Act To amend the Act entitled "An Act to prohibit the importation and use of opium for other than medicinal purposes". 67th United States Congress Narcotic Drugs Import and Export Act (Jones-Miller Act). 1909 [Electronic resource]. URL: https://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:wUVhk3b_WzUJ:https://www.loc.gov/law/help/statutes-at-large/67th-congress/Session (Retrieved: 15.05.2019).. Колониальная ситуация в Азии способствовала торговле опиумом, и уже в XVIII веке Британская Ост-Индская компания монополизировала производство и продажу вещества. Такое повсеместно высокая заинтересованность в опиуме привлекало внимание со стороны общественности, например, в Китае признали курение «моральным пороком и экономической угрозой» McAllister, W.B. Op. Cit. P. 11.. Более того, в середине XVIII века был издан указ против практики потребления опиума, который, на практике, оказал минимальное воздействие. В последующих периодах, ближе к окончанию столетия, были предприняты попытки запрета экспорта металлических денег, на прибыль, с продажи которых, приобретался опиум, а также запрет на импорт опиума в страну Ibid. P. 12.. В результате такой реакционной политики в XIX веке сформировались незаконные канала сбыта и поставок опиума; разразилась Опиумная война, которая ознаменовала заинтересованность великих держав в экономическом пространстве Китая; Китай всё так же оставался финансово зависимым от прибыли с продажи опиума, а также вся вертикальная структура общества испытывала физическую зависимость от опиума, и всё это несмотря на запреты Ibid. P.13-17.. Но такой наглядный пример негативного воздействия наркотических веществ не привлёк внимание к вопросу о создании международной системы контроля. Международному сообществу потребовалось дополнительное время для развития медицинской сферы, технологического развития, социальной реформации общества, включая столкновение культурных ценностей, развитие более устойчивого международного сотрудничества - всё это формировало будущую международную наркотическую политику Ibid. P.14..
С этого периода настороженность и отношение к наркотикам в XIX веке стало походить на нынешнюю ситуацию в США. Благодаря техническому прогрессу стали производиться новые вещества по низким ценам (листья коки, кокаин), которые пользовались большим спросом среди населения Ibid.. Уже в начале XX века западные государства стали обращать внимание на каузальный механизм между девиантностью, негативными последствиями для физического и психологического здоровья и наркотиками. Ответной реакций на взаимосвязь послужила система «лечебных» мер: форсированный полный отказ от наркотического вещества, задержания и терапии. В то время уже формировалось две коалиции, которые отстаивали диаметрально противоположенные точки зрения относительно наркотической политики: сторонники медицинского применения наркотиков или криминализации, и их оппоненты, придерживающиеся идеи контролирования доступа к наркотикам Ibid. P. 20.. Если сторонники запрета апеллировали и апеллируют к негативным последствиям, то пропоненты либерального подхода утверждают, что аргументы в пользу запрета утрированы, что «опиум улучшает качество жизни» Ibid. P. 22. и что «влияние наркотиков не может быть обозначено как универсально негативным» Ibid.. Такое относительно подробное описание наркотической предыстории позволяет пронаблюдать антецедент, предшествующий «критическому моменту» Mahoney, J. Op. Cit. P.114.. Но до Шанхайской комиссии, инициированной Америкой, был ещё Десятилетнее соглашение, подписанное в 1907 году между британской стороной и Китаем, которое сокращало производство и экспорт опиума, вопросы спроса и предложения, формирования нелегальной деятельности не затрагивались Redford, A., Powell, B.W. Op. Cit. P. 512-515; McAllister, W.B. Op. Cit. P. 24.. Именно это соглашение и послужило основополагающим примером контроля наркотиков в международных масштабах. Основной интерес США в контексте наркотического вопроса произрастает из двух аспектов: первый - экономический - негативное отношение сформировалось из-за влияния опиума на международный рынок, он снижал интерес к другой продукции, поэтому все попытки Китая справиться с опиумной эпидемией получали поддержку с американской стороны; второй же аспект социальный, к которому обращаются и по сей день, после Испано-Американской войны (1898) проблема потребления опиума и зависимости стала напрямую актуальной для США.
Таким образом, Шанхайская Опиумная Комиссия удовлетворяет обоим параметрам «критического момента»: у международного сообщества была два потенциальных варианта, запрет / ограничение, направленные на контролирование опиума, либо же игнорирование проблемы. Но поскольку международная наркотическая политика диктовалась США, которая лицом столкнулась с проблемой наркотических веществ, то она лоббировала всевозможные действия в пользу запрета. Говоря о «невозвратности», в контексте международных встреч и соглашений масштаб и количество вовлечённых акторов, столкнувшихся с подобной проблемы, играют свою роль - если изменение национальной политики ещё можно представить, то смену международной парадигмы осуществить сложнее. Все последующие международные договоры (Международная опиумная конвенция (1912), Первая и вторая Женевская конференция (1921-1925), создание Лиги Наций, заинтересованной в контролировании наркотиков, Единая конвенция о наркотических средствах (1961), Comprehensive Drug Abuse and Control Act (1965), Конвенция о психотропных веществах (1971), United Nations Convention Against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances (1988)) лишь укрепляли рамку по контролю наркотиков: добавляли новые виды и типы наркотиков, создавали дополнительные контролирующие институты. Такой подход укреплял не только международный прогибиционистский подход, но и закреплял политику в странах-участницах соглашений. Резюмировать данный анализ можно следующим утверждением, происходящим из исторического институционализма: политические институты = политические институты * предпочтения Gerber, E.R., Jackson, J.E. Endogenous Preferences and the Study of Institutions. // The American Political Science Review. 1993. Vol. 87. № 03. P. 639-656; Wildavsky, A. Choosing Preferences by Constructing Institutions: A Cultural Theory of Preference Formation // The American Political Science Review. 1987. Vol. 81. № 1. P. 1-21.. Из такого минимального уравнения видно, что нынешний политический институт наркотической политики произошёл из предпочтения борьбы с наркотиками и первоначальным Десятилетним договором, который ставил первоочередной задачей уничтожение наркотиков, а не их рациональное и оптимальное регулирование. Поскольку ни одна из переменных не видоизменилась со временем, то и исход остался прежним.
2.2 “Выгодный” запрет наркотиков
В данном пункте предлагается рассмотреть более детально механизм, который в терминах «колеи развития» можно назвать «невозвратностью». В силу каких факторов он осуществляется, почему именно данный термин применим к наркотической политике в США? Для анализа будет использована теория обратной связи публичной политики (policy feedback), которая позволит оценить, настолько ли невыгодно и затратно было бы перевести наркотическую политику с рельс запрета на более либеральный подход. Объектом анализа будет являться «война против наркотиков», которая является результатом международного регулирующего процесса и проявлением неоднозначной политики, но которая сохранялась, как минимум, на протяжении 40 лет.
Современная интерпретация обратной связи публичной политики была предоставлена Полом Пирсоном в 1993 г., основной посыл теории заключается во «влиянии политического курса на политику государства». Говоря другими словами, один политический курс, наркотическая политика, основанная в 1907 г., формирует общую международную политику в области наркотиков через определённые эффекты. Данное влияние осуществляется через три группы акторов: правительственные элиты, группы интересов и общественность, и через два типа механизмов влияния: «ресурсы и стимулы» и «эффект интерпретации» Pierson, P. Op. Cit. P. 595-628.. Для более детального понимания политического курса, о котором идёт речь, необходимо рассмотреть влияние на каждую из групп.
Первая категория акторов - группа интересов - в контексте ресурсов и мотивации может получать причину для формирования/ расширения коалиции (пример табачной политики наглядно показал, как один общественный политический курс может мобилизовать общество) Ibid. P. 599.. Более того, политические курсы могут создать условия, в рамках которых и будет осуществляться деятельность коалиции, Пирсон называет такие ситуации «нишами» Ibid. P. 600.. Мотивация также может заключаться в финансовых вложениях, пополняя набор ресурсов коалиции, например, ситуация, при которой государство финансирует группу, сформировавшаяся исключительно из-за нового политического курса и которая принимает участие в его реализации. Четвёртым проявлением ресурсов и мотивации является упрощения доступа групп интересов к процессу принятия решения Ibid. P. 601.. Говоря же о государственных элитах, то они могут ощущать эффект от политического курса при расширении административных полномочий и в целом увеличения мощности государства Ibid. P. 604-605.. И заключительной группой в контексте ресурсов и мотивации является общественность, граждане. С ней связан ключевой эффект, как минимум, в рамках этого пункта работы - «эффект запирания» Ibid. P. 607.. Концептуально, данный эффект похож на элемент «невозвратности» в историческом институционализме, то есть при проведении политического курса создаются дополнительные издержки, которые в значительной степени понижают вероятность смены колеи развития Ibid. P. 607., как результат, население следует правилам, установленными новыми институтами. Такие издержки, препятствующие возвращению в первоначальное положение/ переходу к альтернативной, более эффективной политике, в академической литературе называются «невозвратные затраты», которые сопряжены с механизмом «увеличения выгоды» (increasing returns) Ibid. P. 607.. Есть четыре переменные, которые формируют эти издержки, стоит отметить, что данные список факторов встречается в работах Пирсона, посвящённых и «обратной связи публичной политики», и «колее развития». Первый фактор - «развитая институциональная система» и «фиксированные расходы», данные показатели иллюстрируют, что у лиц, принимающих решения, есть мотивация и дальше следовать выбранной политике, поскольку много ресурсов уже было вложено, институциональная система создана, но далеко не всегда срабатывает данный подход, поскольку срабатывает закон убывающей предельной полезности Pierson, P. Op. Cit. P. 254.. Иными словами, институциональная «невозвратность» может пресекать рассмотрение альтернативных способов разрешения проблем. Вторая переменная - приверженность к одному методу производит «обучающий эффект», то есть, каждый просчёт и каждая ошибка, в идеале, должны вносить коррективу в проведение политики, делая её более эффективной, а новые и оптимальные практики - моментально инкорпорироваться Ibid. P. 254.. Координационный эффект и адаптационные ожидания - последние два фактора, влияющие на потенциальное «увеличение выгоды», объясняют, как работают «дополняющие товары» и насколько важно принять гипотетически выигрышное решение Ibid.. Резюмируя, концепт «увеличения выгоды» основывается на посылке, что при вложении ресурсов, создании структуры, проведении процесса обучения в один первоначальный политический курс, мотивация смены колеи развития пропадает, поскольку принятие альтернативного решения требует новых инвестиций ресурсных и временных и устранения предыдущей системы Harty, S. Theorizing Institutional Change in Lecours, A. New Institutionalism?: Theory and Analysis. Toronto: University of Toronto Press. 2005. P. 51-79.. Иными словами, даже если изначально в рамках регулирования наркотиков речь могла вестись о декриминализации, использовании в медицинских целях, то в определённый момент исторического развития института по контролю наркотиков в США пришёл было достигнуто «единогласное» решение о поддержании запрета. И такая продолжительность института не означает ни его эффективность, ни оптимальность, он сохраняется только из расчёта на «определённость» - поддержание политического курса, вероятнее всего, приведёт к ожидаемым результатам. Следовательно, США испытывает институциональный инертность, при которой институт не может отвечать на запросы общества Ibid. P. 58..
Наиболее наглядным случаем для анализа подобной ситуации является «война против наркотиков», это самый широко обсуждаемый случай попытки регулирования наркотиков в США, который был также официально призван провальным, но, несмотря на такое заключение, - длился более 40 лет. На данном примере будет рассмотрено воздействие «эффекта запирания» и будет дан ответ, почему не были приняты более эффективные и в тоже время доступные иные альтернативы.
Как уже описывалось в обзоре литературы, политика «войны против наркотиков» была ответной мерой на увеличение нелегального оборота наркотиков на территории США DrugFacts: Nationwide Trends | National Institute on Drug Abuse (NIDA) [Electronic source]. URL: https://www.drugabuse.gov/publications/drugfacts/nationwide-trends (Retrieved: 12.05.2019). - у лиц, принимающих решения, было достаточно индикаторов, которые бы определяли и увеличенное предложение из соседних стран, и увеличенный спрос на территории штатов. Более того, в рамках формирования повестки дня сыграла роль и колея развития, поскольку, как было отмечено ранее, любое событие, связанное с наркотиками, требует незамедлительной реакции по устранению причины. В качестве такой реакции был сформулирован «zero-tolerance» подход, который заключался в нетерпимости к веществам, вызывающим зависимость, выражавшийся в увеличении наказания для потребителей наркотиков и проведении международных операций. Для адаптации политического курса создавались дополнительные институты, всецело посвящённые борьбе с наркотиками: в 1973 г. в преддверье «войны против наркотиков» было создано «Управление по борьбе с наркотиками» (Drug Enforcement Agency); во время президентства Рональда Рейгана «война против наркотиков» набрала большие обороты, и в 1988 г., вместе с принятием на территории США «Акт о борьбе против злоупотребления» (Anti-Drug Abuse Act of 1988), появился ключевой институт по вопросам наркотической политики «Государственное подразделение в области реализации наркотической политики» (Office of National Drug Control Policy), который и регулирует бюджетные расходы History [Electronic source]. URL: https://www.dea.gov/history (Retrieved: 12.05.2019); Office of National Drug Control Policy [Electronic source]. URL: https://www.whitehouse.gov/ondcp/ (Retrieved: 12.05.2019).. Говоря о бюджете, то на политику «войны против наркотиков» выделялись немыслимые средства Miron, J. A., Waldock, K. The Budgetary Impact of Ending Drug Prohibition. Cato Institute. 2010., в частности на такие статьи расходов как: «расследования», «поддержание деятельности регулирующих институтов в области наркотиков» ("Law Enforcement Agency Support"), «обеспечение тюремной системы» (сразу после инициации политического курса была запущена система расширения тюремной системы: строились новые федеральные, частные тюрьмы и тюрьмы, спонсируемые бюджетом штата)Budget and Performance | The White House [Electronic source]. URL: https://www.whitehouse.gov/ondcp/additional-links-resources/budget-and-performance/ (Retrieved: 12.04.2019).. Более того, в 1986 был введён механизм «ежегодного отчёты по уровню кооперации» Reuter, P. Op. Cit. P. 102. (International Narcotics Control Strategy Report), то есть, учитывая высокий уровень поставок и предложения из-за рубежа, США пыталась сотрудничать со странами, которые попадали под категорию «источник наркотиков» под эгидой «войны с этими наркотиками», а по окончанию года оценивала «качество кооперации» Ibid.. Страны, которые не проходили оценку, рисковали потерять экономическую поддержку со стороны Штатов. На уровне имплементации у политики тоже всё было благополучно, люди задерживались, операции по уничтожению наркотических плантаций проводились, крупные обороты веществ изымались Budget and Performance…. Эти четыре этапа иллюстрируют, что выбранная изначально проблема привлекла к себе много внимания в силу своей потенциальной опасности, поэтому и ответные меры были столь обширными, включали в себя домашнюю и внешнюю политики, что говорит о многостороннем подходе к вопросу. На уровне теории такой подход мог бы обеспечить улучшение ситуации, но как показывает сорокалетняя практика вместе с научными и новостными источниками, старания не увенчались успехом.