Ранее принятые соглашения и подписанные договоры не отличались строгостью контроля, что сказывалось на их эффективности, поэтому в 1961 г. в ходе конференции ООН в Нью-Йорке, на которой присутствовало 73 страны, была анонсирована «Единая конвенция о наркотических средствах» (Single Convention on Narcotic Drugs) United Nations. Single Convention on Narcotic Drugs [Electronic resource]. URL: https://www.unodc.org/unodc/en/treaties/single-convention.html (Retrieved: 9.05.2019).. Содержательно, конвенция дополняла предыдущие соглашения в более запретительном ключе: к ранее запрещённым опиуму и маку добавлялись канабис и листья коки - Статья 26 Ibid. P. 14.. Ключевым моментом этой конвенции стала политическая повестка, нежели сами меры по контролю, вспоминая дихотомию «производитель-потребитель» в данном контексте наблюдалась схожая картина. Страны-производительницы, которых непосредственно коснулось новое законодательство, выступало против запретов такого рода, в то время как страны, которые позиционировали себя «пострадавшими» от органических наркотиков, требовали усиленных мер для первой группы, но не для себя. В результате, вторая группа стран, состоявшая из «сильных» государств, добилась введения запрета на определённые типы наркотиков, следовательно, можно предположить, что дальнейшие попытки радикально отличающихся предложений по наркотической политики не смогут быть реализованы, поскольку дискурс трактовался в терминах запрета, которые универсальны для всех стран, и продвигался «сильными» странами.
Следующий этап наглядно демонстрирует преобладание США в области международной наркотической политики, в 1965 г. на федеральном уровне было принято «Постановление, отвечающее за контроль в области наркотических веществ» (Comprehensive Drug Abuse and Control Act), введение которого расширяло полномочия локальных институтов. И спустя шесть лет, схожее законодательство принимается в Вене в 1971 году - «Конвенция о психотропных веществах» (Convention on Psychotropic Substances) Convention on Psychotropic Substances, 1971 [Electronic source]. URL: https://www.unodc.org/unodc/en/commissions/CND/conventions.html (Retrieved: 10.05.2019)., которые дополнила список запрещённых веществ, которые раньше не регулировались (синтетические, седативные и галлюциногенные вещества). В договоре, в статье 20, упоминаются «лечение, реабилитация, и повторная социализация для зависимого населения» Ibid. P. 12., но эти альтернативы рассматриваются как дополнительные для помещения под стражу и тюремным срокам, нежели как замена. Основной причиной для повторного пересмотра законодательства стала Вторая Мировая Война, в ходе которой использовались вещества, улучшающие реакцию Golub, A., S. Bennett, A., Elliott, L., USA Beyond America's War on Drugs: Developing Public Policy to Navigate the Prevailing Pharmacological Revolution // AIMS Public Health. 2015. Vol. 2. № 1. P. 148.. Именно она и послужила причиной для развития наркотического законодательства, в ходе войны и после её окончания врачами выписывались вещества длительного действия, амфетамины, которые помогали избавиться от чувства голода и ослабляли приступы депрессии Ibid.. Американские солдаты, прошедшие Вторую Мировую и Корейскую войны, продолжали использовать их в мирное время в силу зависимости, что негативно сказывалось на демографических показателях. Несмотря на широкую «известность» данного типа веществ с 1935 г., регулирование на уровне США было введено только в 1965 г., но даже такое решение не исправило ситуацию, и население (зависимые ветераны; водители, которым необходимо было оставаться бдительными на дороге) продолжало покупать наркотики через нелегальные каналы сбыта Ibid. P. 149..
Заключительным ключевым этапом в развитии международного наркотического законодательства стало унифицирование национальных законодательств в рамках «Соглашения ООН против незаконных поставок наркотических и психотропных веществ 1998» (United Nations Convention Against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances 1988 United Nations Convention Against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances 1988 [Electronic source]. URL: https://www.unodc.org/unodc/en/commissions/CND/conventions.html (Retrieved: 10.05.2019).). Номинально, данный документ на основе прецедентного права запрещал частные наркотические случаи, обязывал наказывать все виды деятельности, связанной с наркотиками, и криминализовал потребителей наравне с производителями и сбытчиками - Статья 3 Ibid. P.3.. Этот документ наглядно продемонстрировал нежелание стран участвовать в войне против наркотиков, начатой США, поэтому некоторые страны ЕС (Бельгия, Германия, Дания и пр.) предпочли альтернативный путь развития наркотической политики - декриминализация марихуаны и гашиша.
1.2 Курс «борьбы против наркотиков»: причины, результаты и последствия
После краткого обзора международного положения дел, в ходе которого можно было пронаблюдать заинтересованность Америки в проведении всеобщей антинаркотической политики, стоит обратить внимание на национальный подход США к проблеме наркотиков. В первую очередь внимание будет уделено истории запрета марихуаны, который являлся предпосылкой формирования основной наркотической политики - «война против наркотиков».
Начало национальной криминализация и повсеместного запрета марихуаны на территории США совпало с первыми подвижками на международной арене, ориентировочно в 1906 году, когда увеличился приток иммигрантов из Мексики, которые рекреативно потребляли наркотик Adrian, M. What the History of Drugs Can Teach Us About the Current Cannabis Legalization Process: Unfinished Business // Substance Use & Misuse. 2015. Vol. 50. № 8-9. P. 995.. В большей степени запрет произрастал из расистских настроений и нетерпимости, которые можно наблюдать и в современном проявлении наркотической политики. В начале XX века сторонники запрета пытались предпринять всевозможные усилия, чтобы предотвратить «угрозу марихуаны», потому что в то время большинство асоциальных прецедентов было связано непосредственно с марихуаной и с её основными потребителями (чернокожие и латиноамериканцы/ мексиканцы). В 1906 году на уровне штатов марихуана была объявлена «отравой» и уже в 1920 начался запрет Ibid. P. 996.. Поскольку международное законодательство, особенно в начале XX века, диктовалось США, то и национальное законодательство формировалось параллельно вместе с ним. Первые федеральным законом в области наркотиков стал «Договор Харрисона» (Harrison Narcotics Tax Act), который в 1914 г. регулировал и облагал налогом производство, импорт и продажу/ распространение опиатов и узкоспециализированного органического вещества Redford, A., Powell, B.W. Dynamics of Intervention in the War on Drugs: The Build-Up to the Harrison Act of 1914 // SSRN Journal. 2014. P. 512-515.. Очевидно, что группа веществ, контролируемая актом Харрисона, отвечала вызовам того времени, но при этом не предусматривала появление иных категорий. Следовательно, необходимо было расширить пул веществ, которые попадают под категорию запрещённых, - в 1934 г. «Государственный договор в области наркотиков» (Uniform State Narcotic Drug Act) добавил марихуану в этот список, и с этого времени во всех штатах началось регулирование данного наркотика. Точкой бифуркации можно назвать войну во Вьетнаме (1960-1970-е) и смежные с ней общественные движения против расизма, нищеты и против самой войны Adrian, M. Op. Cit. P. 997-998. . Все эти процессы совпадали с периодом, когда подростки впервые стали экспериментировать с наркотиками (ЛСД, марихуана, героин, амфетамины). В дополнении, было опасение, что бывшие военные, пришедшие с поле боя, будут продолжать использовать наркотики в бытовой жизни Golub, A., S. Bennett, A., Elliott, L. Op. Cit. P. 149. Sterling, E. Op. Cit. P. 65-66., что значительно актуализировало проблему и заставило государство принять реактивные меры, которые бы разрешали сложившуюся проблему с возросшим спросом на наркотики.
С этого периода, американская наркотическая политики стала максимально консервативной и апогей был достигнут в 1970-ых. В основном, наркотическая политика демонстрирует несколько направлений для вмешательства:
1. Правоприменение и правообеспечение (domestic law enforcement), которое чаще всего связано с контролем предложения (international supply control) - основная цель такого подхода, как минимум в контексте США, это сокращение предложения наркотиков на территории штатов через международные антинаркотические операции The U.S. drug policy landscape: insights and opportunities for improving the view / Ed. B. Kilmer, Rand Corporation, RAND Drug Policy Research Center. Santa Monica, Calif: Rand Corporation, 2012. P. 3-10..
2. Политика здравоохранения (treatment) - в данном аспекте подразумевается медицинское использование наркотических веществ, организация курсов реабилитации или политика «понижения вреда» (harm reduction), которая направлена на предотвращение / снижение вреда для здоровья потребителя без форсирования полного отказа от употребления наркотиков Ibid..
3. Контроль спроса и организация процесса использования наркотиков для личных целей (prevention) - данное направление может проявляться во фрейминге потребителей, демонизации, стигматизации зависимого населения Ibid. . Также заключается в проведении просветительской деятельности в учебных заведениях, ради осведомления группы риска о потенциальном вреде веществ Pollin, W. Drug Abuse, U.S.A.: How Serious? How Soluble? // Issues in Science and Technology. 1987. Vol. 3. №. 2. P. 24.. Данные методы направлены на снижение спроса (reducing demand).
Но как показывает исторический экскурс, наркотическая политики, инициируемая Америкой, в основном фокусировалась на первом и третьем направлениях. Такой акцент был усилен в июне 1971 году, когда Ричард Никсон в ходе доклада и обращения к «Конгрессу по предотвращению злоупотребления наркотиками и их контролю» (Congress on Drug Abuse Prevention and Control) публично объявил, что потребление наркотиков - бич американского общества, учитывая события 1970-ых годов President Nixon's Special Message to Congress. Report of the Mayor | Indianapolis Criminal Justice Reform. P. 112-113.. С этого момента началась официальная «война против наркотиков» («war on drugs») - политический курс, который должен был разрешить проблему потребления наркотиков и снизить распространение нелегальных наркотиков. Безусловно, такой подход не является уникальным, но это первый прецедент, когда государство адресует политический курс проблеме потребления наркотиков.
Формально, данный политический курс исходил из нескольких социетальных предпосылок. Как было сказано ранее, государство боится наркотиков, потому что те влияют не только на демографические показатели, но и на поведение его граждан, делая их агрессивными и побуждая к девиантным поступкам Mugford, S. Op. Cit. 405-406.. Более того, люди, находящиеся под воздействием веществ, могут нанести вред мирным жителям Bretteville-Jensen, A.L. Op. Cit. P. 556.. Например, управляя автотранспортом в нетрезвом состоянии, либо же через наиболее популярный каузальный механизм у консервативных авторов - через ограбления и воровство Dupont, R.L. Op. Cit.. Основная связь заключается в следующем утверждении: наркотическая зависимость ведёт к росту уровня преступности. Исходя из статьи Кэти Шнайдер, часть потребителей наркотиков, в том числе и марихуаны, проживают за чертой бедности, поэтому, несмотря на последствия, они вынуждены идти на правонарушения из-за высоких цен Schneider, C.L. Racism, Drug Policy, and AIDS // Political Science Quarterly. 1998. Vol. 113. № 3. P. 427-446.. К тому же, зависимое население создаёт дополнительные расходы на здравоохранение для бюджета США Ibid. P. 557. . Объясняется это тем, что наркоманы являются группой риска для большинства заболеваний, начиная ОРВ и заканчивая ВИЧ/ СПИД, и, являясь гражданами государства, имеют право на получение медицинской помощи. Следующая причина запрета является смежной с «теорией шлюза» (gateway drug theory) Chu, Y.-W.L. Do Medical Marijuana Laws Increase Hard-Drug Use? // The Journal of Law and Economics. 2015. Vol. 58. № 2. P. 489.. Наличие наркотиков на территории страны может влиять на желание попробовать наркотики даже у непотребителей, и, более того, потенциальный доступ к «легким» наркотикам, основываяся на социальной психологии, может увеличить интерес к более «сильным» наркотикам В литературе «тяжёлыми» наркотиками принято считать: кокаин, крэк-кокаин, героин, спиды и метамфетамин (Millhorn, 2009). Произрастает данная предпосылка из опасения об употреблении наркотиков детьми Reuter, P. Why Has US Drug Policy Changed So Little over 30 Years? // Crime and Justice. 2013. Vol. 42. № 1. P. 87., которые нуждаются во внешней защите, и поскольку не все семьи могут обезопасить своих детей от воздействия, на себя эту обязанность берёт «государство-нянька». США однозначно обладает характерными чертами «государство-няньки», вполне вероятно, что на это повлияло столь длительная история наркотического запрета: нынешняя наркотическая политика, проводимая на федеральном уровне, чрезмерно «оберегает» население от абстрактной угрозы и, более того, вмешивается в свободу выбора населения Flaskerud, J.H. The Nanny State, Free Will, and Public Health // Issues in Mental Health Nursing. 2014. Vol. 35. № 1. P. 69-72.. Также, американское правительство ставит интересы формального общества выше интересов индивида, как минимум в контексте общественного здравоохранения Ibid.. Но в то же время, запрет наркотиков должен помочь потребителям, поскольку если ограничить их доступ к веществам, то «они не смогут и не будут заниматься саморазрушением» Bretteville-Jensen, A.L. Op. Cit. P. 557.. В противном случае, если бы «война против наркотиков» не велась, то граждане продолжали бы и дальше страдать от болезней, вызванных наркотиками, а незаконный рынок продолжал бы увеличиваться, что сказалось бы на количестве преступлений и уровне насилия, вызванного высокой конкурентностью Reuter, P., MacCoun, R.J. Lessons from the absence of harm reduction in American drug policy // Tobacco Control. 1995. Vol. 4. № 2. P. 529..
Для ограничения доступа у политики «войны против наркотиков» было несколько методов, но прежде чем перейти к ним, стоит обратить внимание на термины, которые используются для описания курса. Стратегия (strategy) - финальная цель политики и способы её достижения; тактики (tactics) - промежуточные задачи, выполнение которых в долгосрочной перспективе должны привести к достижению стратегической цели Ferreira, R.H.G. The war on drugs addiction: The role of misinformation in the persistence of U.S. drug policy // Revue europйenne des sciences sociales. 2015. № 53-1. P. 268.. Исходя из описания политического курса, основной стратегией было введение запрета на наркотики, для уменьшения их потребления. Сопутствующими тактиками были направления, нацеленные на уменьшение предложения и обеспечение правопорядка, путём ликвидации незаконных точек производства сбыта и производства. В частности, задержание производителей, продавцов, потребителей на территории всех штатов, в 1973 г. было создано агентство, которое непосредственно отвечало за обеспечение реализации законодательства - «Управление по борьбе с наркотиками» (Drug Enforcement Administration (DEA)). В 1976 г. были проведены первые операции по уничтожению наркотических плантация и полей в Мексике, которая считалась основным производителем и поставщиком товара на рынок США Jelsma, M. Op. Cit. P. 16.. В 1984 были обговорены причины для заключения под стражу, и уже в 1986 были введены обязательные тюремные сроки за сбыт и хранение Adrian, M. Op. Cit. P. 996-998., и в том же году американские войска провели операции по уничтожению лабораторий в Боливии Jelsma, M. Op. Cit. P. 5.. Для США «война против наркотиков» была не просто механизмом по защите своего населения от угрозы, но, помимо всего, она использовалась как предлог для расширения сферы влияния Roberts, B.R., Chen, Y. Drugs, Violence, and the State // Annual Review of Sociology. 2013. Vol. 39. № 1. P. 111.. В 1986 году Конгресс США анонсировал «механизм», который обязывал страны помогать Америке в её крестовом походе, в случае неповиновения Америка имела право отозвать гуманитарную экономическую помощь (такими странами стали, например, Мексика, Афганистан, Колумбия) Ibid. P. 6..
Несмотря на столь многостороннюю программу по борьбе с наркотиками, в 2011 Глобальная комиссия по вопросам наркополитики (Global Commission on Drug Policy) публикует доклад, в начале которого указывает на провал «войны против наркотиков»: «The global war on drugs has failed, with devastating consequences for individuals and societies around the world. Fifty years after the initiation of the UN Single Convention on Narcotic Drugs, and 40 years after President Nixon launched the US government's war on drugs, fundamental reforms in national and global drug control policies are urgently needed. The Global Commission on Drug Policy - The War on Drugs [Electronic source]. URL: http://www.globalcommissionondrugs.org/reports/the-war-on-drugs (Retrieved: 31.03.2019).» Наибольшее число зарубежных источников по теме наркотической политики посвящено критике «войны против наркотиков». Политика запрета, стартовавшая в начале XX века, и которая полностью себя дискредитировала за 40 лет и с 1970-ых годов наглядно продемонстрировала, насколько неэффективной и даже контропродуктивной может быть криминализация наркотиков. Наркотическая политика США, формировавшись в конце XX века, отталкивалась от предположения: чем меньше наркотиков в целом, тем меньше спрос. В этом и заключалась основная проблема курса, в смещённом фокусе, поскольку администрация президента и сам президент акцентировали внимание на «осуществлении международного контроля, поскольку, раз наркотики зародились за рубежом, то и разрешение проблемы надо искать там» Reuter, P. Op. Cit. P. 80.. Но более того, данный тезис был возведён в абсолют и доведён до абсурда, - чем меньше потребителей наркотиков, тем меньше смертность и потребление. Поэтому в реализации наркотической политики в США акцент был сделан на тюремной системе, нежели на каких-то иных альтернативных подходах. Следовательно, ключевым негативным последствием такой «войны» против невидимого врага стало увеличение показателей по задержанию и, на данный момент, США является лидирующей урбанизированной страной по количеству людей в федеральных, частных и тюрьмах штата Chambliss, W.J. Op. Cit. P. 104.(Рис. 1). Такие «результаты» достигнуты исключительно из-за наркотической системы, но в отличие от российской практики американское законодательство, как минимум в конце XX века, не разделяло вещества на значительный, крупный и особо крупный размеры. Поэтому при обнаружении любого количества вещества, гражданин наказывался лишением свободы. В частности, американские правоприменители, благодаря задержаниям, хотели нарушить систему сбыта и поставок, поэтому каждый человек, у которого при обыске было обнаружено запрещённое вещество, мог автоматически классифицироваться как продавец. Основная проблема такого подхода заключается в сложности организации наркотического рынка, гораздо эффективнее таргетировать точки производства и выращивания, поскольку высокие цены привлекают новых «продавцов» на место ранее задержанных Caulkins J., Reuter P. Reorienting U.S. Drug Policy // Issues in Science and Technology. Vol. 23. №. 1. P. 83-84.. О неэффективности свидетельствуют показатели увеличения потребления в период с 1982 по 1990 и сопутствующие показатели роста задержания Scorza, T., Roth, R. Op. Cit. P. 25.. Отдельного внимание заслуживает тот факт, что в некоторых тюрьмах, заключённые продолжают использовать наркотические вещества, что является парадоксальным явлением в рамках данного превентивного подхода Kolind, T., Duke, K. Drugs in prisons: Exploring use, control, treatment and policy // Drugs: Education, Prevention and Policy. 2016. Vol. 23. № 2. P. 89-92; Leukefeld, C.G., Narevic, E., Hiller, M.L., Staton, M., Logan, T.K., Gillespie, W., Webster, J.M., Garrity, T.F., Purvis, R. Alcohol and Drug Use among Rural and Urban Incarcerated Substance Abusers // International Journal of Offender Therapy and Comparative Criminology. 2002. Vol. 46. № 6. P. 715-728; Rowell, T.L., Wu, E., Hart, C.L., Haile, R., El-Bassel, N. Predictors of Drug Use in Prison among Incarcerated Black Men // The American Journal of Drug and Alcohol Abuse. 2012. Vol. 38. № 6. P. 593-597. .
Рис. 1 Сопоставление количества задержанных в тюрьмах штата, федеральных тюрьмах и частных учреждениях в 1980 и в 2010, демонстрирующее повышение количества задержанных людей
Источник: The U.S. drug policy landscape: insights and opportunities for improving the view / Ed. B. Kilmer, Rand Corporation, RAND Drug Policy Research Center. Santa Monica, Calif: Rand Corporation, 2012. P. 11.
На волне массовых задержаний внимание было приковано к группам людей, которые попадали в тюрьмы, чаще всего, такими людьми оказывались меньшинства, проживающие на территории штатов: чернокожая молодёжь и латиноамериканцы. Данное положение дел подтолкнуло общественность к рассмотрению наркотической политики как некого механизма для сегрегации населения - «война против наркотиков» превратилась в «войну против people of colour» Chambliss, W.J. Op. Cit. P. 105-108.. Отчасти тезис о связи между этничностью и связью с нелегальной деятельностью находит подтверждение в литературе, но это в большей степени связано с организацией общественной жизни в Америке. То есть, проживая в бедных районах, чернокожие и латиноамериканцы подвержены нищете и безработице Schneider, C.L. Op. Cit. P. 428-430.. Следовательно, оптимальной альтернативой является вовлечение в сбыт наркотиков. Но данное предубеждение экстраполируется на всё население и посредством некорректного профайлинга, когда преступление моментально связывается с «внешними категориями» (раса, пол, этничность) Ibid. P. 434., задержанию подвергается в большинстве своём чернокожее население Block, W.E., Obioha, V. War on Black Men: Arguments for the Legalization of Drugs // Criminal Justice Ethics. 2012. Vol. 31. № 2. P. 106-120..
Как видно из литературы, консервативная запретительная наркотическая политика США является наглядным примером неэффективной политики, которая поддерживается на федеральном уровне, несмотря на тот факт, что она усугубляет социальные проблемы (увеличивается градус дискриминации, демонизирует потребителей). И в данном случае можно сказать, что международная наркотическая политика является относительно либеральной.
1.3 Альтернативы и путь к легализации наркотиков
Поскольку международная и федеральная наркотические политики уже были описаны, следует обратить внимание на альтернативные варианты. Исходя из обзора литературы, у государства есть три потенциальных пути развития наркотической политики: крайне радикальный - репрессировать потребителей и поддерживать строгое наркотическое законодательство; нейтральный подход, который не идёт в разрез с первым путём - «политика уменьшения вреда»; и наиболее прогрессивная перспектива - введение либерального законодательства в области наркотиков, иными словами, декриминализация и / или легализация. Последние два подхода и будут рассмотрены в данном пункте.