Как показывает историческое развитие наркотической политики США, на данный момент, запрет на наркотики и усиление полицейского института вместе с уголовной системой не приносим ожидаемых результатов. Поэтому большинство авторов настоятельно рекомендуют альтернативные пути борьбы с проблемой наркотиков. Академическое сообщество, связанное с вопросами в области наркотиков, сходится во мнении, что «идеальная» наркотическая политика должна быть плюралистической: включать в себя разнообразные методы для предотвращения потребления, использовать терапевтические практики и должен фокусироваться на разных сектора жизни общества (не только на предложении, как это делает федеральная политика) Bunton, R. Knowledge, Embodiment and Neo-Liberal Drug Policy // Contemporary Drug Problems. 2001. Vol. 28. № 2. P. 230.. Более того, нынешний американский подход имеет три основные характеристики, которые должны быть переработаны при создании более эффективной политики. Во-первых, необходимо сместить акцент с механизма уголовно-правовой системы - как показывает практика, задержания не способствуют улучшению ситуации Cutcliffe, J.R., Saadeh, B. Op. Cit. P. 196. . Во-вторых, стоит пересмотреть общее отношение к наркотикам и переработать образ зависимых потребителей, поскольку сейчас в американском дискурсе запрещённые вещества презентуются как «первородный грех» Ibid.. Это можно объяснить чрезмерной реакцией на проблему - безусловно, в США высокие показатели потребления марихуаны, но, несмотря на это, её вред интерпретируется из рассмотрения одиночных радикальных случаев Pudney, S., Adda, J., Boone, J. Drugs policy: what should we do about cannabis? [with Discussion] // Economic Policy. 2010. Vol. 25. № 61. P. 165-211., а после, её описывают как угрозу не только для индивидов, но и для всего общества - следовательно, необходимы меры для уменьшения последствий Ibid. . Заключительный, третий фактор, это продвижение полного отказа от употребления наркотиков во время лечения зависимых Ibid.. Исходя из этих трех предпосылок, являющихся основными положениями в «войне против наркотиков», эффективная наркотическая политика должна:
1. Попытаться лечить зависимых, а не наказывать их путём помещения под стражу и изолирования от наркотического вещества. Данный подход является негуманным и неэффективным, альтернативой может стать «политика уменьшения вреда»;
2. Основываясь на первом пункте, государство должно обратить внимание на декриминализацию;
3. Состоять из мер и тактик, не требующих финансовых вложений Ibid. P. 204..
Бесспорно, не существует универсального шаблона наркотической политики, который смог бы учесть все параметры эффективности, но в случае США любая альтернатива сможет улучшить положение дел.
На данный момент, в Америке действует «исцеляющий» (curative) подход в отношении наркотической зависимости, то есть, по меркам медицинского сообщества наркотики являются первоочерёдной причиной зависимости, поэтому, для полного «излечения», пациента необходимо избавить от причины болезни Bergeron, H., Kopp, P. Policy Paradigms, Ideas, and Interests: The Case of the French Public Health Policy toward Drug Abuse. P. 38-39.. Следовательно применяется набор мер, таких как полный отказ от наркотиков, чаще всего эффект достигается при заключении человека в тюрьму Ibid., но, как показывает литература, такой подход не всегда работает. Дополнительным методом является «метадоновая заместительная терапия» с последующим отказом от любых веществ Sorensen, J.L. Methadone treatment for opiate addicts // BMJ. 1996. Vol. 313. № 7052. P. 245-246;
Kylie, V. Methadone Maintenance Treatment and Making Up People // Sociology. 2007. Vol. 41. № 3. P. 497-514..
Альтернативным вариантом для «лечения» является паллиативная политика - политика «уменьшение вреда, риска заболеваний» (создание центров для обмена игл для инъекций, «поддержательные» программы Rasmussen, D.W., Benson, B.L. Reducing the Harms of Drug Policy: An Economic Perspective // Substance Use & Misuse. 1999. Vol. 34. № 1. P. 50.). Основные преимущества заключаются в более гуманном подходе к проблеме наркотиков; не нарушаются гражданские и конституциональные права граждан и потребителей Bullington, B. Drug Policy Reform and its Detractors: The United States as the Elephant in the Closet // Journal of Drug Issues. 2004. Vol. 34. № 3. P. 687-721.. Наглядным примером со схожим сюжетом может являться Швеция, которая до определённого времени считалась европейским примером запретительной политики, но в 2002 году произошли первые «подвижки» в пользу политики «уменьшения вреда» Goldberg, T. Will Swedish and Dutch drug policy converge? The role of theory: Swedish and Dutch drug policy convergence? // International Journal of Social Welfare. 2005. Vol. 14. № 1. P. 44., причинами, повлиявшими на реформу так же стали высокие расходы на запреты, нарушение гражданских и конституционных прав, поддержка со стороны населения.
Ключевой аргумент в пользу «уменьшения вреда» - стоимость проведения и реализации политики, в литературе описывается очевидный пример: доллар, потраченный на «уменьшение вреда», просветительскую деятельность, будет сильнее «ощущаться» на состоянии общества, нежели безразмерные инвестиции в правоприменение и международные операции: «если уменьшить вклад в правоприменение, нацеленное на уменьшение предложения на 25% и увеличить в два раза финансирование мер, помогающих справиться с негативными последствиями зависимости, то, в результате, уменьшится потребление кокаина и бюджет будет сохранять два миллиарда долларов в год» Ibid.. Бесспорно, такой подход не мог остаться незамеченным американскими политиками, но при формулировании политики отметался, поскольку он перечил основным целям «войны против наркотиков». Ведь стратегической целью было уменьшение потребления (количество потребителей), а не снижение показателей смертности, СПИД/ ВИЧ инфекций, уровня преступности (насилия) и коррупции Reuter, P. Op. Cit. P. 83.. Более того, идеологическая перспектива препятствовала принятию более эффективного и оптимального политического курса, ведь факт оказания помощи наркоманам со стороны государства мог вызвать крупный общественный резонанс Ibid. P. 109.. К тому же, эффект «колеи развития» оказал воздействие на образ наркомана, в американской медицине и в социальном представлении, наркоман - больной человек-преступник, который требует лечение, нежели чем человек, привычка которого должна поддерживаться Rasmussen, D.W. Op. Cit. P. 51..
Другим вариантом для замены «войны против наркотиков» является легализация наркотиков. В литературе такой подход описывается как «панацея» от всех недостатков, которые встретились при реализации «войны против наркотиков», потому что сторонники легализации утверждают, что все закономерные и вытекающие последствия политики запрета связаны с запретом как таковым, нежели чем с наркотическими веществами Pudney, S., Adda, J., Boone, J. Op. Cit. P. 172.. Точно такую же каузальную связь можно пронаблюдать с алкоголем и табаком, которые ранее были запрещены на территории США, а после, спустя 13 лет и в связи с неконтролируемым развитием подпольного производства алкоголя, запрет снимается. И теперь остаётся непонятным, почему нынешнее поколение людей выступает против наркотиков, таких как марихуана - исходя из академических наблюдений, их вред менее смертоносен, чем тот, оказываемый уже легализованными веществами Ibid. P. 192; Gunnlaugsson, H., Galliher, J.F. Op. Cit. . Формально, у запрета наркотиков два основных эффекта: с одной стороны он повышает издержки производителей, нарушает работоспособность и организацию рынка, с другой, запрет препятствует взиманию налогов и прибыли с бизнеса Ibid. P. 191.. Следовательно, снятие запрета на наркотики будет способствовать улучшению экономической ситуации в обществе. Например, легализация может уменьшить расходы на уголовную систему наказаний: пропадёт необходимость содержать и финансировать тюрьмы и заключенных, государственный контроль над производством и продажей создаст новую статью дохода для бюджета штата Ibid.. Последний пункт может быть реализован точно так же, как и на рынке табака и алкоголя, после легализации будет введены регуляторные механизмы: оценка качества продукта, места продажи, запрет на определённые виды товара, необходимость лицензирования производства Ibid. P. 193.. В дополнении, при государственном вмешательстве, уменьшится размер нелегального рынка наркотиков, поскольку официальный процесс снимет дополнительные издержки на производство и сбыт, то и цена на товар снизится - можно предположить, что заинтересованность в незаконном производстве будет меньше Ibid..
К тому же, сторонники легализации стараются наладить контакт с людьми, формирующими политический курс в области наркотической политик, путём опровержения условных мифов и предубеждений относительно легализации. Например, «легализация спровоцирует волну агрессии и случаев девиантного поведения» Scorza, T., Roth, R. Op. Cit. P. 28., когда на самом деле, ситуация может развиться по совершенно иному сценарию. Как видно из объяснения про государственное вмешательство, стоимость наркотиков уменьшится, следовательно, и количество преступлений, совершённых из-за нехватки средств на приобретение товара, станет меньше Taylor, S., Buchanan, J., Ayres, T. Prohibition, privilege and the drug apartheid: The failure of drug policy reform to address the underlying fallacies of drug prohibition // Criminology & Criminal Justice. 2016. Vol. 16. № 4. P. 452-469., но при этом показатели потребления не увеличатся Ibid. P. 460; Trevino, R.A., Richard, A.J. Attitudes towards drug legalization among drug users // The American Journal of Drug and Alcohol Abuse. 2002. Vol. 28. № 1. P. 93-95.. И в целом, связь между преступлениями и наркотиками строится на принципе «предвзятости выжившего», потому что большинство случаев потребления связаны с разновидностью досуга и времяпрепровождения Taylor, S., Buchanan, J., Ayres, T. Op. Cit. . Помимо проблемы преступности, политика «уменьшения вреда» препятствует распространения инфекционных заболеваний, связанных с употреблением наркотиков, особенно учитывая случаи, когда в рамках «война против наркотиков» были запрещены стерильные иглы Schneider, C.L. Op. Cit..
На теоретическом уровне обоснования, очевидно, что альтернативы наркотической политики предстают в гораздо лучшем свете, нежели актуальный путь борьбы с социальной проблемы. Но, несмотря на это, американская политика придерживается запрета наркотиков. Последующая глава детально разберёт, какие факторы влияют на такую приверженность к запретительному подходу.
2. Теоретическое обоснование факторов, способствующих либерализации
В основе данной работы лежит комплексная двухуровневая теоретическая рамка, которая позволяет не только соблюсти конвенциональные критерии анализа политического курса Howlett, M. Process Sequencing Policy Dynamics: Beyond Homeostasis and Path Dependency // Journal of Public Policy. 2009. Vol. 29. № 03. P. 243-245., но и провести доскональное исследование наркотической политики. Сюжетная канва работы повествует о двух параллельных, но при этом не изолированных друг от друга, сценариях - формирование и закрепление наркотической политики (прогибиционистская в большинстве своём) на федеральном уровне, второй же сюжет описывает и объясняет мотивацию и факторы, которые предопределяют либерализацию наркотической политики на уровне штата. Для анализа первого сюжета, а именно, происхождение запрета на наркотики и стабильность политического курса на протяжении столетия, используются одна из ветвей нового институционализма - исторический институционализм Hall, P.A., Taylor, R.C.R. Op. Cit. P. 5-32.. С его помощью предоставляется возможность «пройти» через всю «колею развития», выделив «критические моменты», которые детерминировали современную наркотическую политику США. Данная теория работает в связке с обратной связью публичной политики (policy feedback) Pierson, P. Op. Cit. P. 595-628. в силу смежности теоретического механизма, то есть, одним из аспектов исторического институционализма является невозможность покинуть «колею развития» из-за институциональных издержек. Точно такие же издержки являются частью объяснения обратной связью публичной политики, следовательно, такая синергия теорий позволяет проанализировать вопрос на более глубоком уровне, включив в анализ, к уже упомянутым в историческом подходе, институтам, группы акторов и пронаблюдать, какая осуществляется интеракция между ними. Более того такая связка удовлетворяет критерию Сабатье относительно изучения развития политического курса с акцентом на исторический бэкграунд. Другими словами, изучение процесса либерализации наркотической политики, игнорируя столь продолжительный срок запрета, могло бы привести к несостоятельности исследования. К тому же, в ходе исторического повествовании была предпринята попытка инкорпорировать квази-эмпирический анализ «колеи развития», основанного на изучении вторичных и первичных источников.
Рис. 2 Теоретическая рамка повествования «федерального уровня» при помощи теорий исторического институционализма и policy feedback
С1-2 - события, вызывающие политическую проблему, решением которой станет «новый» политический курс;
Р1-3 - решения, те самые «ответы» на политические проблемы;
Критический момент - период 1960-1970ых годов;
1 - социальная проблема, которая ставит под вопрос нынешний институциональный дизайн (Война во Вьетнаме, связанные с ней социальные движения, новые виды наркотиков);
2 - политическая проблема, при которой правительство осознает, что институты не способны урегулировать социальную проблему;
3 - оценка альтернатив (в силу предыдущего опыта запрета правительству США инициирует «войну против наркотиков»)
Две другие теории, отталкиваясь от анализа первого сюжета, предоставляют результат изучения наркотической политики, но уже в контексте штатов, где можно пронаблюдать воздействие операционализированных переменных на процесс либерализации. Формально, федеральный сюжет заканчивается на 2011 году, когда произошло последнее значимое событие в развитии запрета наркотических веществ. Но примерно 40 годами ранее появилось субнациональное ответвление, в результате которого запустился процесс либерализации. Такой переход обосновывается механизмом прерывистого равновесия Baumgartner, F.R., Jones, B.D., Mortensen, P.B. Op. Cit. P. 55-101. - «накопление ошибок» - в результате, штаты больше не могли мириться с федеральной повесткой, ей неэффективностью, сопутствующими высокими экономическими издержками, и начали видоизменять свои законодательства сперва в пользу изменения формы наказания за хранение наркотиков (декриминализации), затем в 33 из 50 штатов, в той или ной форме, было разрешено использование марихуаны в медицинских целях, в последствии, после 2011 года 10 (на момент 2019) штатов легализовали хранение марихуаны. Гипотетический каузальный механизм представлен посредством теории диффузии инновации Berry, F.S., Berry, W.D. Op. Cit., адаптационным уравнение в частности, которое учитывает и элементы региональной диффузии, и внутренние особенности штатов. В данном блоке теория прерывистого равновесия служит одним из связующих элементов между двумя сюжетами, поскольку первоначальный анализ показал, что федеральная политики в отношении наркотиков не претерпела видоизменений и всё ещё апеллирует к запрету - все ключевые реформы происходили на уровень ниже. К тому же, окончание первого сюжета, а именно официальный доклад о провале «войны против наркотиков» служит идеальным примером кризиса, который спровоцировал волну легализации марихуаны (вышеупомянутые 10 штатов легализовали марихуану в период с 2012-2019 год). Диффузия инноваций, в свою очередь, классифицирует ранее выведенные переменные в категории, свойственные адаптационному уравнению, и в дополнении вводит новые переменные, которые связаны с внешним воздействием.