Основные проблемы начинаются на уровне промежуточного оценивания выбранного курса и на последующем этапе - продолжение / уничтожение политики. Процесс оценивания проделанной работы носит исключительно количественный характер. И здесь стоит вновь обратиться к терминам стратегической цели и тактик, которыми эта цель достигается - основываясь на документе 1988 года «Акт о борьбе против злоупотребления» (Anti-Drug Abuse Act), целью было снижение нелегальной торговли вместе со снижением потребления путём использования судебной системы в отношении граждан, уличённых в производстве, сбыте и потреблении наркотических веществ Ferreira, R.H.G. Op. Cit. P. 274.. Отдельно внимания стоит факт, что приверженность к политике запрета было официально установлена в 2011 году в «национальная стратегия по контролю наркотических веществ» (National Drug Control Strategy Office of National Drug Control Policy. 2011 National Drug Control Strategy. 2011. P. 1-3.), подготовленному вышеупомянутым институтом «Государственное подразделение в области реализации наркотической политики» (Office of National Drug Control Policy), но вот уже в отчёте 2016 года такая формулировка не используется, что закономерно, потому что 2016 год считается периодом, когда либерализация политического курса стала популярной в штатах It's official: 2016 was marijuana legalization's biggest year ever - Vox [Electronic source]. URL: https://www.vox.com/policy-and-politics/2016/12/29/14054172/marijuana-legalization-2016 (Retrieved: 12.05.2019).. Тактическими задачами же были «уменьшение предложения нелегальных веществ, сократить количество каналов доступа к ним на территории США, увеличить стоимость, для уменьшения спроса» Ferreira, R.H.G. Op. Cit. . Как уже упоминалось ранее, основными тактическими методами были «задержание производителей, продавцов, потребителей веществ; уничтожение точек производства; запрет на поставки запрещённых веществ и транзакций» Ibid.. Резюмируя, при формировании политического курса, считалось, что запрет, сформированный многолетней практикой, с небольшими нововведениями позволит сократить количество наркотиков на территории США. Но на уровне оценивания и подведения итогов стало очевидно, что успех в тактических задачах не всегда ведёт к достижению поставленной стратегической цели. Статистика показывает, что стоимость товара снизилась значительно с 1990 по 2010, увеличивая тем самым спрос, операции по уничтожению точек не принесли своих плодов, что хуже, они увеличили градус насилия в странах-производительницах Ibid. P. 277.. Такие промежуточные итоги должны были однозначно спровоцировать процесс обучения, упомянутые в теоретическом обзоре обратной связи публичной политики, но, этому препятствовало два фактора. Во-первых, никакие радикальные изменения не могли быть приняты в силу «колеи развития», а учитывая узкую специализацию вопроса, то здесь могло быть всего два сценария, либо продолжение агрессивного запрета, либо какие-либо проявление либерализации процесса, что провоцирует дискредитацию политической власти, потому что политикам не выгодно ассоциироваться с про-наркотическими решениями Reuter, P. Op. Cit. P. 109, 126.. Во-вторых, в докладах политика «войны против наркотиков» была эффективна! Данное утверждение может звучать одиозно, но фактически, единственными источниками информации для людей, ответственных за формирование политики, являются регулярные институциональные доклады и академические работы, при налаженной инфраструктуре отношений между академией и правительством. В случае докладов, за них отвечает «Государственное подразделение в области реализации наркотической политики» (Office of National Drug Control Policy), который самостоятельно описывает проделанные шаги в рамках Национальной Стратегии по Контролю Наркотических веществ - институт описывает свою же работу Ferreira, R.H.G. Op. Cit. P. 279.. В то время, как статистика показывает одну картину, в докладах фокус смещается на единичные случаи успешной реализации тактической задачи, что презентуется как прогресс в «войне против наркотиков» Ibid.. Более того, даже если показатели операций растут, то это может быть связано с ростом среды и оборота веществ Scorza, T., Roth, R. Op. Cit. P. 26.. Например, успешная операция по уничтожению производства в Колумбии однозначно сигнализирует о продвижении в борьбе с предложением, но доклад либо не может учесть, либо не учитывает, что такая операция создаёт диффузию производства, создавая новые ячейки на прилегающей территории, точно так же как и изъятие одной партии вещества не означает уменьшение доступа к наркотику. Объективно, за такой дезинформацией стоит рациональное поведение бюрократии и акторов, вовлечённых в работу институтов по контролю наркотиков: таким образом, они могут максимизировать выгоду от распределения бюджета Rasmussen, D.W., Benson, B.L. Op. Cit. P. 61-63; Ferreira, R.H.G. Op. Cit. P. 285.. Говоря о втором источнике информации для политиков, то в литературе существует позиция, что люди, ответственные за формирование политического курса едва ли прислушиваются к мнению академии, поэтому осуществляются неэффективные политики. В данном случае затрагивается каузальный механизм: политики создают курс, направленный на борьбу с наркотиками - академия посвящает исследования и работы этой теме, в который они предлагают оптимальные способы разрешения ситуации - колея развития и невозвратные затраты препятствуют принятию исследований, основанных на научно-обоснованных практиках (evidence-based approach), более того, политики не склонны прислушиваться к мнениям, которые не подкрепляют их собственную позицию Erickson, P.G. Neglected and Rejected: A Case Study of the Impact of Social Research on Canadian Drug Policy // Canadian Journal of Sociology / Cahiers canadiens de sociologie. 1998. Vol. 23. № 2/3. P. 274.. В целом, такой чрезмерный акцент на запретительной политике ограничивает возможность генерации новых более эффективных альтернатив, потому что если внимание и уделяется академическим текстам, то только тем, которые попадают под конъектуру колеи развития - текстам, описывающие преимущества запрета, генерализирующие девиантные случаи, связанные с наркотиками Walker, I., Netherland, J. Developing a Transformative Drug Policy Research Agenda in the United States // Contemporary Drug Problems. 2018. P. 2-5.. И даже более того, учитывая ситуацию, описанную в контексте официальных докладов, довольно проблематично проводить качественные исследования не только в силу их не востребованности на рынке США, но из-за ограниченности информации и из-за отсутствия диалога между академической средой и лицами, определяющими политический курс Ibid. P. 3.. Такая ситуация создаёт порочный круг как в академии, так и на политической сцене США - одна и та же политики повторно производится из раза в раза, поскольку находится в информационном и институциональном «пузыре».
Данное положение дел означает следующее: федеральная наркотическая политика США находится в тупике, точнее срабатывает «эффект запирания». Расходы на реализацию политики невероятно большие, институциональная система (международные операции, тюремная система, полиция) разрослась до невероятных масштабов, но даже несмотря на это люди, которые отвечают за формирование политического курса, не могут ни активировать «эффект обучения» и учесть ошибки, ни уничтожить ныне имеющуюся «войну против наркотиков», поскольку группы интересов создают ложную картину, вызывая политическую стагнацию, и из-за институциональных издержек ограничивают действия политиков Lecours, A. New Institutionalism?: Theory and Analysis. Toronto: University of Toronto Press. 2005.. Может показаться, что такой гордиев узел должен приводить к трансферу политики из стран ЕС, которые разрешили проблему наркотической зависимости, но отсюда же возникают два вопроса:
1. Настолько ли федеральный уровень США страдает от «войны против наркотиков» учитывая международный механизм, который позволяет вмешиваться в политику других стран, попавшие под подозрение? К тому же, механизм отчётности и сертификации позволяет расширить сферу влияние на другие страны Jelsma, M. Op. Cit. P. 6..
2. Опять же, эффект обратной связи публичной политики посредством «увеличения выгоды» наглядно демонстрирует, что вернуться в первоначальное положение, при котором можно было бы выбрать либерализацию запрету, довольно-таки проблематично. Более того, политики из-за состояния неопределённости не могут и предположить, чем обернётся хотя бы минимальная либерализация процесса. Можно апеллировать к опыту европейских стран (Нидерланды, Дания и пр.), которые либо регулируют, либо легализовали марихуану, но ни у одной страны Европы нет столь большой истории запрета, и в дополнении, существуют большие культурные различия между США и странами Европы Reuter, P. Op. Cit. P. 127. .
2.3 Переломный момент, или почему запустился процесс либерализации
Как уже объяснялось в параграфе, посвящённом обоснованию теоретической рамки и синтезу теорий, повествование о динамике наркотической политики в США строится на двух параллельных-интегрированных сюжетах: первый - федеральный сюжет - объясняет политическую стабильность курса, определяет основные переменные, из которых непосредственно и состоит «война против наркотиков», через исторический институционализм и обратный эффект публичной политики. Второй же, в свою очередь, описывает положение дел на уровне штатов США. Для более логичного перехода будет использована теория «прерывистого равновесия».
Изначально теория произошла из биологической эволюционной теории, и после стала применяться для демонстрации технологического прогресса Loch, C.H., Huberman, B.A. A Punctuated-Equilibrium Model of Technology Diffusion // Management Science. 1999. Vol. 45. № 2. P. 160-177; Percy, M. de, Batainah, H. Identifying historical policy regimes in the Canadian and Australian communications industries using a model of path dependent, punctuated equilibrium // Policy Studies. 2019. P. 1-18., в политической науке основоположниками можно считать Баумгартнера и Джонса Baumgartner, F.R., Jones, B.D., Mortensen, P.B. Op. Cit. P. 55-101. Baumgartner, F.R., Breunig, C., Green-Pedersen, C., Jones, B.D., Mortensen, P.B., Nuytemans, M., Walgrave, S. Punctuated Equilibrium in Comparative Perspective // American Journal of Political Science. 2009. Vol. 53. № 3. P. 603-620.. Номинально, во всех отраслях и сферах теория объясняет, почему некоторые перемены (реформы) происходят спонтанно спустя продолжительный период застоя и стабильности. Условно, теория состоит из двух частей: стабильность политического курса и его смена. В рамках теории есть несколько ключевых терминов-механизмов, объясняющих стабильность и изменения политического вектора: «сохранение равновесия» (preservation), «институциональная инертность» Ayson, R. The complex stability of political equilibria // Political Science. 2012. Vol. 64. № 2. P. 146., «переход между равновесиями» (transition), внешний шок Dziengel, L. Advocacy Coalitions and Punctuated Equilibrium in the Same-Sex Marriage Debate: Learning from Pro-LGBT Policy Changes in Minneapolis and Minnesota // Journal of Gay & Lesbian Social Services. 2010. Vol. 22. № 1-2. P. 167., «обучение».
Статьи по данной теории часто отсылают к терминам исторического институционализма, в частности «колеи развития» и череде событий. Основная предпосылка заключается в следующем: система может воспроизводить институциональные паттерны из раза в раз, но с течением времени произойдёт радикальная смена статуса-кво. Данный механизм в теории называется «лавинный эффект» (stick-slip dynamics) или «модель накопления ошибок» (error-accumulation model) Jones, B.D., Baumgartner, F.R. The Politics of Attention How Government Prioritizes Problems. University of Chicago Press. 2005. P. 5. , оба названия являются взаимозаменяемыми Fagan, E.J., Jones, B.D., Wlezien, C. Representative systems and policy punctuations // Journal of European Public Policy. 2017. Vol. 24. № 6. P. 812.. В контексте политической науки, модели могут трактоваться следующим образом, продолжительное накопление ошибок, игнорирование запросов общества и принятие неоптимальных решений может привести к смене политического курса Ibid. P. . Формально, сам механизм создания и адаптации политического курса состоит из четырех этапов и очень сильно отсылает к «теории множественных потоков» Киндона Kingdon, J.W., Thurber, J.A. Op. Cit. и «политическому циклу» Лассуэла Lasswell H. D. Op. Cit.. Первый этап - «социальные процессы» - он включает в себя максимально обширное представление правительства о событиях в государстве, но которое не позволяет сфокусироваться на определённой проблеме: «изменения в демографической статистике, международные события, технологическое развитие, экономические преобразования» Baumgartner, F.R., Breunig, C., Green-Pedersen, C., Jones, B.D., Mortensen, P.B., Nuytemans, M., Walgrave, S. Op. Cit. P. 605.. На данном этапе государство просто формирует своё представление о жизни своего и международного обществ. Следующий этап - «информация на входе в распоряжении правительства» - к данной категории относятся события, к которым непосредственно приковано внимание правительства: социальные движения, заявления в медиа пространстве, статьи, позиция лоббистов Ibid. P. 606.. Механизм выбора проблемы определяется абстрактным «пороговым значением», как только это значение достигается, то проблема сразу же выносится на повестку Baumgartner, F.R., Jones, B.D., Mortensen, P.B. Op. Cit. P. 196.. Момент выбора проблемы является ключевым, и здесь уже играет роль процесс сбора и обработки информации правительственными учреждениями, ведь именно та проблема, информация о которой попала в поле зрения правительства, и будет решаться - получается, чем лучше правительство обрабатывает общественные запросы, тем менее критичными будут «прерывистость» Fagan, E.J., Jones, B.D., Wlezien, C. Op. Cit. P. 813-814.. И как результат «модели накопления ошибок», чем хуже налажены каналы обработки информации, тем критичнее может быть состояние «инертности». После отбора проблем, проблема характеризуется, для последующего выбора потенциального решения, который в теории называется «процесс формирование политического курса» - момент принятия решения. Заключительным этапом является «непосредственный результат», в случае правительства - политический курс. Идеальным случаем реактивной политики называется «моделью термостата» - ситуация, при которой государственные политики удовлетворяют общественному запросу - при желании изменения в политической среде, общество отправляет сигнал правительству, если то в свою очередь реализует политику, которая резонирует с общественным желанием, в таком случае население будет менее требовательно относительно других проблемных политических вопрос, требующих реформирования Ibid.. Это один из способов сохранения политического равновесия, который также называется «поддержанием гомеостаза» Kickert, W.J.M., Meer, F.-B. van der Small, Slow, and Gradual Reform: What can Historical Institutionalism Teach us? // International Journal of Public Administration. 2011.Vol. 34. № 8. P. 477. - происходящие изменения не производят радикальных перемен в институциональном устройстве государства, а лишь обеспечивают институциональную инертность Howlett, M. Op. Cit. P. 244. - неспособность государства изменить процедуры реализации политики без внешнего шока Loch, C.H., Huberman, B.A. Op. Cit. P. 161..
Но далеко не всем системам удаётся удовлетворять запросы из-за институциональных издержек, поэтому очень часто правительства сталкиваются с «разногласиями» (frictions) - ситуация, в которой конкурируют две силы: одна поддерживает преобразования, другая же, противоборствующая, поддерживает старый статус-кво. Из-за таких «разногласий» «пороговое значение» для принятия решения либо не достигается, либо проблема разрешается только частично. Такая «неполнота» решения вызывает эффект «накопления ошибок», которая впоследствии выливается в вынужденное реформирование Baumgartner, F.R., Jones, B.D., Mortensen, P.B. Op. Cit. P. 196.. Также, кроме кумулятивного эффекта авторы учитывают влияние «внешних шоков», другими словами - кризисов, на разрешение этапа пунктуации. В случае кризисной ситуации, в распоряжении правительства попадает новая информации, которая заставляет их пересмотреть своё отношение к проблеме Ibid. P. 69.. Ситуация описанная в данном параграфе наблюдается в случае США и наркотической политики.
Аспект федерального устройства лишь усугубляет положение вещей для политического реформирования США, поскольку разнообразие субнациональных единиц рассеивает и смешает фокус с необходимых индикаторов. То есть, на федеральном уровне, в области наркотической политики, ещё с конца XIX века установилось равновесие, которое диктовалось запретом наркотических веществ. Данный факт отсылает нас к «колее развития» и к работе Махони, в которой он отмечает значимость череды происходящих событий и что, возможно, именно первые события являются самыми значимыми, а остальные произошли по инерционному принципу Mahoney, J. 2000. Op. Cit. P. 511.. Опять же, поскольку политика проводилась на федеральном уровне, для её смены необходимо было оппозиционное большинство, которое не наблюдалось длительное время. Но уже во второй половине XX века, 1980-ых, появились штаты, которые начали реформировать наркотическую политику на уровне штата. Данный период переводит нас на сюжет связанный с мотивацией штатов и прерывистым равновесием.
Федеральная наркотическая политики не подавала импульсов реформирования, поскольку находилась в «колее» запрета, что облагала её дополнительными издержками, более того, новые виды наркотиков, вооружённые конфликты и войны (неблагоприятные для общества периоды характеризовались запретами Jones, B.D., Baumgartner, F.R., True, J.L. Policy Punctuations: U.S. Budget Authority, 1947-1995 // The Journal of Politics. 1998. Vol. 60. № 1. P. 1-33.) косвенно поддерживали запрет. Точкой флуктуации можно назвать два момента: для субнациональной политики - период с 1970-1980 гг., когда часть штатов начала реформировать законодательство, тем самым либерализуя наркотическую политику; для федеральной политики - 2011 г. и доклад Глобальной комиссии по вопросам наркополитики. Первая точка была достигнута благодаря «накопительному эффекту ошибок» со стороны федерального правительства, поскольку запрет на наркотики обладал определёнными экономическими и социальными недостатками, которые не изменялись и не исправлялись, а лишь закреплялись. Следовательно, штаты не могли рассчитывать на федеральные изменения, поэтому был предпринята реформирования «снизу-вверх», штаты, для которых такие реформы не были бы радикальными, начали постепенно «ослаблять» запрет, сначала при помощи декриминализации, затем - разрешения на медицинское использование, и два этих шага в результате вылились в легализацию (примеры Орегона 1973 г., Калифорнии 1975 г., Колорадо 1975 г., Аляски 1975 г. и пр.).
Федеральная повестка изживала себя на моменте официальной «войны с наркотиками», в то время как параллельно шли либеральные процессы в штатах. Заключительной точкой стал доклад 2011 года, который можно ознаменовать как официальный провал официальной политики, после которой повсеместный запрет может сойти на нет. Оперируя терминами «прерывистого равновесия»: в истории США запрет продолжался на протяжении 100 и более лет, данный период характеризовался неэффективностью, высокими политическими издержками, дискриминационной природой и прочими ранее упомянутыми недостатками - в этот временной отрезок все ошибки суммируются. Моментом непосредственного прерывистого равновесия - кризиса стал 2011 год, после которого началась легализация в штатах, которые, уже заранее осознавая «непоколебимость» федеральной политики, начали реформы на локальных уровнях (Рисунок 15).
Историческое развитие и высокие институциональные издержки укрепили федеральную наркотическую политику, которая официально признана неэффективной. Эта неэффективность обременяет штаты, побуждая их проводить реформы «снизу-вверх», адаптирую новое, более прогрессивное законодательство.
2.4 Либерализация антинаркотической политики в контексте диффузии инноваций
В силу «невозвратных затрат», колеи развития и состояния неопределённости, у США есть четыре потенциальных пути развития: первый, сохранять статус-кво, продолжать инвестировать в институциональную систему, поддерживая её неэффективную работоспособность - наиболее привлекательный вариант для людей, ответственных за принятие решения в области политики; второй, полная и мгновенная легализация, что невозможно в силу вышеуказанных факторов; третий вариант, подождать - просто отложить процесс политического реформирования, потому что акторы не могут быть уверены, чем обернётся реформа и будет ли она выгодна для них самих; четвёртый путь, самый оптимальный, постепенное внесение «правок» в режим правоприменения и правообеспечения Leitzel, J., Weisman, E. Investing in Policy Reform // Journal of Institutional and Theoretical Economics (JITE). 1999. Vol. 155. №.4. P. 698.. Такими «правками» на уровне штата могут считаться проявления либерализации наркотической политики: декриминализация и предписанное использование наркотиков в медицинских целях.
Для досконального изучения вопроса будет использована теория диффузии инновации Берри и Берри, в частности будет проверена предпосылка именуемая «инновационный уклон» (pro-innovation bias), которая заключается в предположении, что «инновация должна быть принята и инкорпорирована всеми участниками социальной системы, что она должна будет адаптирована гораздо быстрее, из-за гомогенности условий системы, и при процессе адаптации инновации не будет ни переосмысляться, ни отвергаться» Rogers, E.M. Diffusion of innovations. New York: London. Free Press. 1983. 3rd ed. P. 92.. Учитывая общий исторический бэкграунд федерального запрета, условно общие культурные ценности и социальные нормы, то можно предположить, что рано или поздно произойдёт повсеместная легализация посредством либерализации наркотической политики на уровне штата. Сама теория диффузия инновации заключается в изучении процесса адаптации новых политических курсов Berry, F.S., Berry, W.D. Op. Cit. P. 223, в случае наркотической политики рассматриваются элементы либерального подхода, комплексно принятый в большинстве европейских стран, поэтому термин «новые политические курсы», в данном контексте, носит относительный характер. В рамках адаптационных исследований есть два подхода: подход внутренних определяющих переменных, который фокусируется исключительно на факторах, присущих внутренней политике государства (экономическое развитие, политическая ситуация и пр.) и модель диффузии, которая рассматривает каждую единицу анализа в межгосударственном контексте, стараясь учитывать влияние накопленного опыта Ibid. P. 224.. Модель диффузии использует три предположения, которые позволяют определить мотивацию объекта анализа в инициации процессе адаптации нового политического курса: механизм «обучения», который уже упоминался ранее, но здесь речь идёт не об обучении в рамках одного политического курса проводимого одним объектом, речь идёт о заимствовании более оптимального, успешного опыта у других акторов; «конкуренция» является ещё одним механизмом для получения бенефиций при принятии новой политики, например, улучшение экономического благосостояния; «федеральное давление» - третья механика воздействия на поведение штатов, штаты стремятся перенимать практики, которые уже адаптированы большинством штатов Ibid. P. 225-226.. Модель диффузии инновации разделяется по масштабу на национальную, изучающая взаимодействие целых государств, и региональную, иначе называемая «соседствующая модель» (neighbour model), которая рассматривает влияние территориальной-пограничной близости Ibid. P. 227-228.. Региональные же подуровень может разделяться на несколько отдельных моделей, например, из механизма обучения вытекает модель «лидеров-отстающих» (Leader-Laggard Models), в которой присутствует региональный «лидер», первым имплементировавший новую политику, и в последствие обучения остальные территориальные единицы «догоняют» новатора. Схожей является «изоморфная модель» (Isomorphism Model), которая применяется к схожим по характеристикам единицам (в частности идеологии), в рамках этого подхода уменьшаются потенциальные негативные издержки при принятии решения в ситуации неопределённости Ibid. P. 230..