2.1Законодательная основа нынешней методики оценки эффективности исполнительных органов власти
Оценка результативности деятельности исполнительных органов власти всегда являлось важной составляющей в российской политике, в федеративных отношениях между центром и регионами, и в отношениях между властью и обществом. Обычно, результативность деятельности органов власти по регионам и в целом по России оценивается терминами хорошо, удовлетворительно или плохо. Важность в оценке эффективности и результативности деятельности органов власти возникла после отмены выборов глав субъектов Российской Федерации, так как население само оценивало деятельность глав администраций регионов и само воздействовало на их политику, также создалась опасность «приписывания» несуществующих результатов и достижений.
Началом отсчёта введения оценок можно считать с 2006 года, когда Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» был дополнен статьей 26.3-2 «Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации».[17] В системе оценок был создан широкий список показателей, охватывающий все сферы жизни общества, от социально-экономических до политических. Всего , по этой методике, использовалось 43 показателя. Среди которых были: объём валового регионального продукта, объём инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств), реальная среднемесячная начисленная заработная плата работников в сравнении с предыдущим годом, отношение среднемесячной номинальной начисленной заработной платы работников государственных учреждений, уровень безработицы в среднем за год, удельный вес населения систематически занимающегося физической культурой и спортом, уровень криминогенности, удовлетворенность населения деятельностью органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в том числе их информационной открытостью, доля социальных расходов регионального бюджета, и другие.[18]
Такой разброс показателей был раскритикован и нуждался в изменениях. Многие показатели дублировали друг друга, их избыточное количество не давало объективной оценки эффективности управления в субъектах, также не существовало точной методики расчётов. Одна из главных проблем, которая появилась в созданной системе оценок, это то , что единство методик вычисления оценок не подходит для всех многообразных субъектов Российской Федерации и не отражает региональные особенности. Кроме того, российская практика оценки эффективности региональных органов исполнительной власти опиралась на экономические показатели в ущерб социальной сфере, с большим количеством финансовых показателей в итоговой оценке. Оценка эффективности деятельности в социальной сфере вычислялась только через социологические опросы населения, что, конечно, не даёт объективной картины данной сферы в субъекте федерации. Эффективность деятельности в социальной сфере не имело ключевого внимания, например в тогдашней системе оценки не измерялся уровень самочувствия, качества жизни граждан, в образовательной сфере не принимались во внимание уровень грамотности и повышение культуры, а укомплектованность классов в сельской и городской местности и показатели заработной платы работников преподавательского состава .
Впоследствии правовое регулирование института оценки эффективности власти было осуществлено в Постановлении Правительства РФ от 15 апреля 2009 г. № 322 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», в котором были прописаны дополнительные показателей оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также методика вычисления оценок и форма доклада перед Президентом и другими должностными лицами государства. Были установлены более 115 различных показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти регионов, которые затрагивали сферы: экономики, здравоохранения, образования, жилищного строительства и жилищного хозяйства, дороги, безопасность, организацию государственного управления, охрану окружающей среды.
Оценка эффективности деятельности региональных органов исполнительной власти осуществлялась посредством анализа и сопоставления показателей, которые характеризовали: конечные результаты деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ по сферам; эффективность использования бюджетных средств регионального бюджета субъекта РФ; продвижение и выполнение указов высших должностных лиц , внедрение реформ в субъектах Российской Федерации.[19]
Все показатели были взаимосвязаны между собой и рассматривались в едином контексте. Анализ данных проводился по каждой сфере на основании достигнутого уровня и динамики за трехлетний период и в сравнении значений ряда показателей со среднероссийским уровнем с нормативным значением показателя.
Главное отличие данной методики от прошлой методики было в вычислении оценки по достигнутой динамике показателей эффективности органов исполнительной власти субъектов РФ, показывающих эффективность и необходимость внедрения реформ и современных инструментов государственного управления на региональном уровне. По результатам оценок формируется доклад Правительства Президенту РФ об оценке эффективности деятельности субъектов РФ по итогам отчетного года.
В целом, внедрение системы оценки эффективности управления на региональном уровне принесло отдельные позитивные результаты. Но ежегодные доклады, представляемые высшими должностными лицами властей, состояли из статистических данных, на которых сложно объективно определить вклад конкретного органа власти или должностного лица. Как оказалось данные оценки эффективности государственной власти регионов в отличались от индивидуальных показателей по отдельным субъектам федерации, что было не объективно.[41, c. 842].
Поэтому постоянно велась работа по совершенствованию системы оценивания эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Результатом этой работы стал Указ Президента Российской Федерации от 21.08.2012 г. № 1199, и последующее за ним Постановление Правительства РФ от 3 ноября 2012 года № 1142 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 г. № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»[20], в котором были прописаны правила предоставления грантов субъектам, которые достигли наилучших результатов по новой методике оценивания показателей, перечни индивидуальных показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти регионов, впоследствии, особая методика оценки эффективности для новых субъектов федерации Республики Крыма и города Севастополя .[21]
Главным новшеством стало сокращением количества показателей, вместо 48 их стало 12. Также в новой системе эффективность оценивается по блочной системе, то есть показатели объединили в узкие блоки: экономические, социальные, опросные. В том числе есть и индивидуальные показатели ,выходящие за рамки блоков. В формуле оценки эффективности на экономический блок показателей приходится половина удельного веса полной оценки, на социальный чуть менее трети, и на опросный пятая часть от общего числа. Показатели, использующиеся для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти по методике 2012 года[22]:
1.Ожидаемая продолжительность жизни при рождении.
2. Численность населения.
3. Объем инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств).
4. Оборот продукции (услуг), производимой малыми предприятиями, в том числе микропредприятиями, и индивидуальными предпринимателями.
5. Объем налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации.
6. Уровень безработицы в среднем за год.
7. Реальные располагаемые денежные доходы населения.
8. Удельный вес введенной общей площади жилых домов по отношению к общей площади жилищного фонда.
9. Доля обучающихся в государственных (муниципальных) общеобразовательных организациях, занимающихся в одну смену, в общей численности обучающихся в государственных (муниципальных) общеобразовательных организациях.
10. Смертность населения (без показателей смертности от внешних причин).
11. Оценка населением деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
12. Доля детей, оставшихся без попечения родителей, – всего, в том числе переданных неродственникам (в приемные семьи, на усыновление (удочерение), под опеку (попечительство), охваченных другими формами семейного устройства (семейные детские дома, патронатные семьи), находящихся в государственных (муниципальных) учреждениях всех типов.[23]
Экономический блок показателей состоит из объема частных инвестиций в основной капитал субъекта РФ, объёма налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта федерации, реальных располагаемых денежных доходов граждан, оборотом продукции, производимой малым бизнесом. Они высчитываются в расчете на одного жителя. К социальному блоку относят фактическую продолжительность жизни, смертность, уровень реальной безработицы, учебную успеваемость и долю не усыновлённых детей-сирот. Опросный блок представляет собой мнение опрошенных граждан, уровень их удовлетворенности работой органов исполнительной власти субъектов. В оценке эффективности берётся средний уровень оценки мнения населением деятельности органов исполнительной власти, а его вес в комплексной оценке составляет пятую часть в 2014 году[24]. Для определения уровня удовлетворенности граждан деятельностью органов исполнительной власти субъекта жителей опрашивают мнение о их оценке деятельности главы субъекта Российской Федерации, качество и доступность медицинских услуг, образовательной сферы, ЖКХ, условий для занятия физической культурой и спортом, состояние региональной безопасности.[25]
Обобщая выше сказанное, с 2012 года институт оценки эффективности сильно обновился. Была упрощена методика оценки эффективности, сократили количество показателей, отменили расчет неэффективных расходов, введен учёт среднегодовых значений показателей, что позволило сделать мониторинг оценки эффективности более понятным. В новой методике значительно сократилось количество показателей, что уровняло позиции субъектов федерации в рейтинге эффективности деятельности органов исполнительной власти.[41, c. 842].
Указанные изменения были в целом оправданными, учитывая недостатки прежней системы оценки эффективности региональных властей. В условиях назначения глав исполнительной власти субъектов Президентом РФ большое количество показателей оценки исполнительной власти региона было вынужденным и оправданным, то после возвращения выборов губернаторов и глав субъектов, появилась необходимость в централизации и обобщении показателей и методики оценивания. Также стоит отметить, что сведение главных показателей к 12 и создании системы поощрения лучших регионов, привело региональные органы власти к более эффективной работе, более меньшего масштаба «приписок» и заострение внимания на важнейших проблемах и путей решения в регионах.
2.2 Основные показатели методики и индекс вычисления эффективности.
Рассмотрим показатели , использующиеся в методике оценивания эффективности исполнительных органов власти. Как упоминалось раннее, их 12, которые поделены на 3 блока: развитие экономики, развитие социальной сферы, опросы населения.
В экономический блок показателей входят: Объем инвестиций в основной капитал; Объем налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации; Оборот продукции (услуг), производимой малыми предприятиями, в т.ч. микропредприятиями, и индивидуальными предпринимателями; Реальные располагаемые денежные доходы населения; Удельный вес введенной общей площади жилых домов по отношению к общей площади жилищного фонда.
Объем инвестиций в основной капитал, за исключением бюджетных средств.
Инвестиции в основной капитал представляют собой затраты на покупку и создание новых технических производств, модернизацию предприятий и заводов, а также реконструкцию промышленных объектов. Также в состав инвестиций в основной капитал входят траты на создание новых и обновление уже имеющихся импортных технических средств, которые оплачиваются за счёт не только инвестиционных поступлений, но и бюджетных государственных ассигнований . Инвестиции в основной капитал учитываются без НДС. Оценка формируется на основе годовых отчётов и экономических расчётов, согласованных с оценками инвестиционных ресурсов по России в целом.
Алгоритм формирования показателя следующий:
Ид3= Ио3 – Иб3,
где:
Ид3 – объем инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств) (3-я оценка);
Ио3 – объем инвестиций в основной капитал по полному кругу организаций (окончательные данные);
Иб3 – объем бюджетных средств, направленных на увеличение стоимости основных фондов.
Такой показатель показывает эффективность работы властей в экономической сфере, он разъясняет картину в инвестиционной привлекательности региона, благодаря чему, можно сделать вывод о работе региональных властей от открытости с бизнес-сообществом вплоть уровня коррупции в субъекте федерации.
Информационной основой являются данные федеральных статистических наблюдений Росстата, расчеты и данные Министерства Финансов России о расходах бюджетной системы, данные государственных бюджетных и автономных учреждений.[26]
Оборот продукции (услуг), производимой малыми предприятиями, в том числе микропредприятиями, и индивидуальными предпринимателями.
Показатель высчитывается на основании данных о обороте малых предприятий и выручки индивидуальных предпринимателей с учетом налогов от продажи товаров, продукции, работ и услуг.
Алгоритм формирования показателя следующий:
Omp3 = Omal + Omic2 + Vip2,
Где Omp3 - оборот продукции (услуг), производимой малыми предприятиями;
Omal - оборот малых предприятий ;
Omic2 - оборот микропредприятий за отчетный год;
Vip2 - выручка индивидуальных предпринимателей за отчетный год.
Такой показатель даёт разъяснение о уровне развития малого бизнеса и работе региональных властей в этой важной сфере бизнеса. Благодаря появлению такого показателя, с каждым годом усиливается внимание к малому и среднему бизнесу со стороны региональных властей, и пониманию проблем и поиску их решений.
Источником информации данного показателя являются наблюдения и данные Федеральной службы государственной статистики.
Реальные располагаемые денежные доходы населения в процентах. Показатель рассчитывается на основании: объема денежных доходов населения, включающих предпринимателей, заработную плату наемных работников ,социальные выплаты такие как пенсии, денежные льготы и др. Также входят доходы от ценных бумаг и другой собственности.
Представление данных осуществляется в три оценки: 1-я оценка – 15 марта; 2-я оценка– 29 апреля; 3-я оценка – 29 декабря. Такой порядок отчётности является более объективным и проработанным, так как между первой и второй оценкой идёт период предоставления гражданами налоговых деклараций в Федеральную Налоговую Службу. В целом данные такого показателя раскрывают картину обеспеченности и финансового благополучия жителей региона.
Источниковой базой для этого показателя являются отчётности Центрального Банка России, Министерства Финансов, ФНС, Министерства экономического развития.
Ожидаемая продолжительность жизни при рождении.