Вертикальное выравнивание - это процесс нахождения соответствия между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с его доходными источниками и компенсирование дисбаланса региональных бюджетов за счет трансфертов.
Горизонтальное выравнивание - пропорциональное распределение налогового бремени между субъектами федерации для устранения или снижения неравенства налоговых возможностей различных территорий, а также учет дифференциации населения по уровню среднедушевого дохода для устранения региональных различий в прожиточном минимуме, денежных доходах и расходах населения.
Основным принципом бюджетного федерализма является самостоятельность бюджетов разных уровней. Это означает ,что закрепляется за каждым уровнем власти собственных доходных источников и права самостоятельно определять направления расходования бюджетных средств в рамках действующего законодательства, также не допускается изъятие доходов, происходит разграничение расходных обязательств между органами государственной власти и управления различных уровней. [37, c. 23].
Бюджетный федерализм выполняет множество функций, такие как; Контроль. Бюджет позволяет осуществлять контроль за действиями исполнительной власти, который может осуществляться в различных формах со стороны специализированных органов, в России таким органов является Счётная Палата и контрольно-счётные комиссии. В развитых странах важное значение имеет общественный контроль, для развития которого принимаются специальные программы повышения прозрачности бюджетной системы. Бюджет принимается как закон и тем самым накладывает ограничения на действия правительства.
Информационная функция. Бюджет - это нынешнее состояние экономики страны, социальной сферы, политической ситуации. Структура его доходной и расходной части позволяет судить о приоритетах государственной политики. Более того, бюджет проявляет себя как прогноз будущей экономической ситуации. Его разработка сопровождается прогнозными расчетами основных показателей развития страны, на которые ориентируются не только государственные учреждения, но и организации негосударственного сектора экономики, а также простые граждане. Закладываемые в закон о бюджете планово-прогнозные показатели формируют в обществе определенные ожидания, которые могут быть как позитивными, так и негативными.
Регулирующая функция. В условиях рыночной экономики основным инструментом государственного регулирования является финансовая система, центральным звеном которой является бюджет. Любые значимые решения в области экономической политики должны иметь финансовое обеспечение, поэтому они подкрепляются соответствующими бюджетными расходами.[37, c. 24].
Осуществляя расходы на здравоохранение, образование, социальное обеспечение, государство регулирует социальное развитие и уровень жизни населения страны. С помощью расходов на поддержку отдельных отраслей экономики обеспечивается производство общественно-значимых товаров и услуг, которое с точки зрения рынка может быть неэффективным. Бюджет является инструментом региональной политики, поскольку за счет средств регионов-доноров осуществляется поддержка депрессивных и кризисных территорий, имеющих недостаточный экономический потенциал или испытывающих последствия чрезвычайных ситуаций. Таким образом, бюджетный федерализм имеет множество функций и назначений.
1.3Особенности Бюджетного федерализма в развитых странах.
Бюджетный федерализм в США на сегодняшний день является старейшим в современном мире.бюджетная система США включает федеральный бюджет, бюджеты 50 штатов, более 80 тыс. местных бюджетов (графств, муниципалитетов, тауншипов (поселков в сельской местности), школьных и специальных дистриктов (округов), доверительные фонды. При этом сферы компетенции федеральных властей и штатов разграничены. Каждый уровень публичных финансов (федерация, штаты, местные органы) самостоятельно составляет и утверждает свой бюджет, разрабатывает и осуществляет налоговую политику, управляет долгом. Бюджеты штатов не входят в федеральный бюджет, а местные бюджеты – в бюджеты штатов.
Основным источником доходной части бюджета являются налоговые поступления. При этом виды взимаемых налогов, их ставки, суммы сборов распределяются по уровням так, чтобы удовлетворять потребности страны и граждан, избегая в то же время чрезмерного налогового бремени. Одна из особенностей налоговой системы и системы государственного регулирования в США состоит в том, что некоторые виды налогов взимаются на всех трех уровнях, другие – лишь на одном (или двух) уровнях. Главный принцип американской модели бюджетного федерализма состоит в обеспечении практической независимости полномочий в области налогообложения штатов и федерального правительства. Уровни налогов достаточно твердо закреплены за относительно самостоятельными, формируемыми преимущественно за счет собственных источников, бюджетами. Федеральные налоги в США поступают преимущественно в федеральный бюджет, налоги штатов – в бюджеты штатов, местные налоги – в местные бюджеты. В современном виде налоговая система США, служащая инструментом развития рыночных отношений, достаточно сложна и разнообразна. Согласно законодательству, правом устанавливать собственные налоги обладает не только федеральное правительство, но и правительства штатов и территорий, а также местные органы власти в городах, графствах, округах и т.д. Центральное место в финансовой системе США принадлежит федеральному бюджету. Через него проходят около 65 % совокупных доходов и расходов консолидированного бюджета, 35 % – доля остальных двух уровней, распределяющаяся между штатами и местными органами власти в отношении 2 к 1. За федеральными органами закреплены расходы общенационального значения (на военные цели и международные дела; на финансовую поддержку каких-либо отраслей и секторов национального хозяйства; на содержание федерального государственного аппарата; на управление федеральным государственным долгом и т.д.).
На долю властей штатов и местных органов приходится значительная часть государственных расходов, связанных с финансированием социальных нужд местного хозяйства, административного аппарата. При этом федеральные налоги едины и обязательны для всех жителей страны, в то время как местные налоги территориально различаются. В доходах федерального бюджета преобладают прямые налоги, в доходах штатов – косвенные, в доходах местных органов власти – прямые, поимущественные налоги. Американская модель бюджетного федерализма характеризуется высокой степенью фискальной автономии субнациональных органов власти как в части расходования бюджетных средств, так и в сфере формирования доходной части их бюджетов. Структура доходной части бюджета каждого из уровней обладает существенными отличиями: ? для федеральных налогов характерна прогрессивная шкала, поэтому основное бремя их уплаты ложится на наиболее обеспеченные слои населения; ? местные налоги имеют плоскую или в некоторых случаях регрессивную шкалу, что способствует более равномерному участию жителей той или иной территории в формировании доходной части ее бюджета.
Наиболее значимым источником федерального бюджета США является индивидуальный подоходный налог. Индивидуальное подоходное налогообложение в США отличается следующими особенностями: ? прогрессивный характер налогообложения; ? дискретность налоговых отчислений – каждая более высокая ставка применима лишь к строго определенной части облагаемой суммы; ? регулярное изменение в законодательном порядке ставок налогообложения; ? универсальность обложения – при равенстве сумм дохода действуют одинаковые налоговые ставки; ? наличие большого количества целевых скидок, льгот и исключений; ? обособленность от налоговых отчислений в фонды социального обеспечения; ? фиксированный минимальный уровень индивидуальных доходов, не подлежащих налогообложению.[44, c. 12]. Штаты США обладают широкими налоговыми полномочиями, имеют право вводить такие же прямые налоги, как и на уровне федерации, определять ставки и базу налогообложения. Одним из основных источников доходов штатов является налог на продажи. Муниципалитеты США имеют разный уровень доступа к поступлениям от местных налогов, поскольку на их взимание требуется получать разрешение штатов. Источниками доходов местных бюджетов является: налог на недвижимость, налог на продажи, различные сборы и иные виды поступлений.
Применяемая в США модель, характеризуемая высокой степенью децентрализации управления налогово-бюджетными процессами по вертикали власти и бюджетной системы, сочетается с приоритетностью федерального законодательства, гарантирующего соблюдение общегосударственных интересов и возможность федерального центра оказывать в основном целевую финансовую поддержку территориальным образованиям, не ставит целью выравнивание территорий, налоговый потенциал которых оказывается ниже среднего уровня. Как отмечалось выше, разделение налоговых источников и широкие права штатов и муниципалитетов в сфере налогообложения США заложили основу вертикальной сбалансированности бюджетной системы страны. С 1988 г. механизм бюджетного самофинансирования был дополнен системой финансирования федеральных целевых программ, осуществляемой в форме целевых трансфертов, предоставляемых на условиях встречного финансирования. В настоящее время в США реализуется более 500 целевых федеральных программ финансирования нужд штатов и графств с помощью целевых трансфертов. В целом трансферты из федерального бюджета США покрывают около 20 % расходов штатов и, в первую очередь, используются для повышения благосостояния населения. [33, c. 13].
Как правило, доходные части всех уровней бюджетов, включая бюджеты субъектов федерации и местные бюджеты, лишь в малой степени пополняются за счет финансовой помощи или ссуды от вышестоящих бюджетов. Межбюджетное регулирование в США используется федеральным центром как средство реализации своей региональной политики, обеспечивая финансовую поддержку штатов на основе программно-целевого подхода. В модели межбюджетных трансфертов доминируют два типа целевых грантов. Первый тип представляет "блок-гранты", предназначенные для финансирования достаточно широкого спектра расходных статей при установлении ограничений на перераспределение средств между этими статьями. Они выделяются на здравоохранение, социальное обеспечение, финансирование других расходных групп. Второй тип – это "категорийные гранты" в рамках которых выделяются средства на финансирование отдельной расходной программы. Особенностью американской модели можно считать также и то, что около половины всего объема целевой финансовой помощи предоставляется на долевой основе, то есть выделение средств бюджетами вышестоящего уровня происходит только при условии финансирования органами власти нижестоящего уровня определенной доли расходных статей, охваченных действием гранта. В США применяются все основные виды специальных грантов: формульные, проектные, проектные формульные, гранты с открытым финансированием и особые гранты. Большинство целевых грантов носит характер закрытого финансирования с заданными верхними пределами сумм, что обусловлено необходимостью ограничения роста федеральных расходов. В целом, бюджетная система США является классическим бюджетным федерализмом с децентрализованной моделью.
В Кооперативной модели бюджетного федерализма Германии также существует трёхуровневая система, состоящая из федерального бюджета, специальных правительственных фондов, бюджетов 16 федеральных земель (в том числе, трех городов), бюджетов более 10 тыс. общин. В Конституции страны закреплено существование двух уровней государственной власти – федерации и земель (членов федерации). Общины являются частью земель, в связи с чем самоуправление общин носит ограниченный характер. Доминирующим принципом германской системы межбюджетных отношений является обеспечение единого уровня жизни для населения всей страны. Первоосновой федеративного устройства Германии следует рассматривать принцип субсидиарности в распределении компетенции между федераций и землями.[37, c. 14].
В соответствии с объектом налогообложения налоговое законодательство Германии выделяет следующие налоги: налоги на собственность (налоги на доходы – подоходный налог и налог на прибыль корпораций; налоги на имущество – налог на наследство, налог на земельный участок, налог на транспортные средства и др.); налоги на обращение (косвенные налоги – НДС, налог на страховые операции); налоги на потребление (акцизы).
Налоги Германии делятся на общие, которые распределяются между бюджетами всех уровней, федеральные, земельные, местные и пошлины. К общим налогам относятся: налог на заработную плату, прямой подоходный налог, налог с доходов корпораций, непрямой подоходный налог с дивидендов и процентных прибылей, НДС.К собственным налогам относятся: транспортный налог, налог на наследство; к собственным местным налогам – налог на недвижимость, местный предпринимательский налог и др.
Основные виды доходов в Германии – прогрессивный подоходный налог на доходы физических лиц, налог на прибыль корпораций, НДС, промысловый налог, налог на имущество, поземельный налог, акцизы. В случае дефицита поступлений для покрытия расходов земли получают дополнительные федеральные перечисления – не имеющие целевого характера трансферты, которыми бюджетополучатели могут свободно распоряжаться. В германской модели кооперативного федерализма доходная часть бюджетов всех уровней формируется преимущественно за счет законодательно определенных отчислений (долей) от федеральных налогов. Основной принцип заключается в дифференциации преимущественно федеральных (республиканских, государственных) налогов по доходным частям относительно самостоятельных территориальных бюджетов. Так, федеральные налоги поступают в разных пропорциях в федеральный бюджет, в бюджеты субъектов федерации, в местные бюджеты.
Доходные части всех уровней бюджетов в значительной части формируются за счет федеральных налогов и федеральной финансовой помощи, и лишь малая часть доходной части территориальных бюджетов – за счет местных и земельных налогов. НДС распределяется следующим образом: 75 % распределяется с учетом численности населения, то есть в расчете на душу населения, а 25 % – в зависимости от экономического потенциала земли, эта часть идет в фонд субсидирования бедных. Кроме того, 2 % дохода от части НДС, поступающего в федеральный бюджет, используется в виде дополнительных субсидий землям с низким уровнем налоговых доходов. Особое значение в Германии придается выравниванию налогового потенциала земель с помощью системы горизонтальных трансфертов. [44, c. 14].
Современная германская модель бюджетного федерализма ориентирована на партнерство и активную политику федерального центра по вертикальному и горизонтальному выравниванию территориальных образований, у которых бюджетная обеспеченность меньше среднего уровня. Финансовые взаимоотношения федерации и общин незначительны – необходимую помощь общины получают в основном из бюджетов земель. Если собственных доходов после финансового выравнивания оказывается недостаточно, общины имеют право на получение общих дотаций и целевых субсидий. Общие дотации выступают в качестве компенсации недостатка налоговых поступлений. Целевые субсидии имеют строго определенное назначение: значительная их часть идет на финансирование капиталовложений; гранты для покрытия разницы доходных и расходных показателей (сумма финансовой помощи определяется на основе разницы размеров собственных доходов и расходов нижестоящих бюджетов или на основе определения стандартных уровней расходов нижестоящих бюджетов, вне зависимости от налогового потенциала данной территории). Система бюджетного федерализма в Германии, а также способы и приемы бюджетного выравнивания находятся в постоянном реформировании и совершенствовании. С 2005 г. в Германии предусмотрено бюджетное выравнивание бюджетном выравнивании. В его основу положено содействие инвестициям в новые земли, а также новый подход к установлению земель, имеющих право на получение субсидий, и земель, обязанных их выплачивать. Данный подход основывается на сравнении финансового потенциала земель с учетом особых факторов, таких, как количество жителей, объемы затрат на содержание морских портов и т.д. Обязанность предоставления субсидий, равно как и право на их получение, зависит от того, насколько финансовый потенциал той или иной земли отклоняется от среднего для всех земель его значения. Процентные ставки от сумм, предназначенных для осуществления выравнивающих выплат, и процентные ставки для земель-получателей устанавливаются с таким расчетом, чтобы суммы выплат и субсидий совпадали. [44, c. 14].
Германская модель бюджетного федерализма создала высокую степень однородности региональных общественно полезных услуг для населения. Использование ее позволило в короткие сроки за счет массивных трансфертов в земли Восточной Германии создать современную социальную инфраструктуру, продвинуть вперед предпринимательство и, что очень важно, стабилизировать общественную жизнь.
В Австралийском союзе модель межбюджетных отношений является централизованной. Доля налогов федерального правительства в консолидированном бюджете страны превышает 75 %, доля налогов штатов – порядка 20 %, доля местных налогов – менее 5 %. В соответствии с Конституцией Австралии исключительное право введения косвенных налогов (налогов с продаж), а также налогов на доходы граждан и корпораций закреплено за федеральными властями. Используемая централизованная модель межбюджетных отношений характеризуется высокой степенью аккумулирования ресурсов в федеральном бюджете, низкой долей местных налогов в консолидированном бюджете страны, определяемыми на федеральном уровне расходными полномочиями субфедеральных властей, значительными объемами перераспределения финансовых ресурсов по территории страны, политикой обеспечения единого для всех жителей уровня бюджетных услуг.