А также федерации делятся по степени централизации. Здесь выделяют централизованные и децентрализованные. Они делятся по количеству и концентрированию властных полномочий. У централизованных федераций больше полномочий у федерального центра (Российская Федерация). Наоборот, у децентрализованных полномочия находятся у субъектов (Швейцария).
Принцип федерализма воплощает способ регулирования разногласий и объединения граждан на государственном уровне, как форма государственного устройства он определяет разделение государственной власти между территориальными образованиями различных уровне в единой федерации. Федерализм-это система правления, в которой власть осуществляется федеральным правительством и субъектами федерации, которые имеют автономию и определённые полномочия. Главным отличием от остальных форм правления является двухуровневая структура правления, полномочия разделяется между федеральным и региональным властями.
Смысл заключается в том , что все будут удовлетворены при условии сочетания интересов государства с субъектными интересами и интересов граждан Федерации. Такое сочетание осуществляется посредством сложного механизма сдержек и противовесов в системе федерального правительства и региональных правительств. Концепция федерализма не допускает централизации, характерной для унитарных государств . Но на данный момент ещё не появилась ни одна полностью федеративная схема отношений между центральной и региональными властями.
Наиглавнейшим вопросом любой федерации является разграничение компетенции между центром и субъектами федерации. Часть полномочий находятся в совместном ведении, также применяются взаимное делегирование полномочий. Если в унитарном государстве компетенции административных территориальных единиц устанавливаются текущими актами центральной власти, то в федеративном государстве – конституционным разграничением компетенции между федерацией в целом и ее субъектами, обладающими государственной автономией. Федерация как структура способна противостоять недемократическим тенденциям, часто свойственным органам центральной власти любого государства. Унитарное государство лишено таких противовесов центру.
Существует два способа создания федеративного государства. Первый ,Оно создаётся «снизу», то есть на основе договора, объединяющихся в единое государство. Второй, она может создаваться также «сверху» путем преобразования унитарного государства, конфедерации или содружества государств.
Особо важен процесс принятия конституции в федеративном государстве. Он проходит двумя путями.Первый путь – принятие конституции через референдум. В этом случае основной закон становится главным нормативным документом государства, если за него проголосовало более половины граждан большинства федерации. Второй путь–утверждение конституции высшим законодательным федеративного государства, он встречается редко.
Достижение согласия необходимо в случае изменения федерации. В этой ситуации федерация и её субъекты совместно принимают новыe правила разделения государственной власти в рамках сохраняющего целостность государства. Правила внесения поправок в федеральную конституцию, требующих учета мнения субъектов федерации, содержатся в конституциях большинства федеративных государств. Для федеративных государств важным является жёсткое требование того, что текст конституции, затрагивающий федеративное устройство, не может быть изменен без согласия субъектов федерации. При этом могут иметь место разные варианты одобрения необходимости изменения конституции субъектами федерации. [2]
Федерация базируется на целостности и суверенитете субъектов федерации для самостоятельного решения своих полномочий. В то же время она строится на подчинённости субъектов Федерации и иерархии государственной власти. Этим обеспечиваются эффективность функционирования федеративного государства как целостного государственного образования и совместное осуществление федерацией и ее субъектами общегосударственного суверенитета и суверенности каждого субъекта.[3]
Также существует понятие конфедерация. Конфедерация — союз суверенных государств для осуществления совместных действий. Члены конфедерации сохраняют свой государственный суверенитет, независимую систему органов власти, своё законодательство и передают полномочия Союзу в решение ограниченного числа вопросов - чаще всего в области обороны, внешней политики. Решение по общим для Союзных государств вопросам необязательно действует на территории каждого, входящего в конфедерацию государства.
Конфедерация это самая редкая форма государственного устройства. Форма организации центрального правительства при таком государственном устройстве будет слабой: центральный орган в конфедерации не обладает наиглавнейшей юрисдикцией над гражданами Конфедерации и действует только через субъекты, решения так называемых органов совместного управления, которые не обладают силой прямого направленного действия. Такие решения могут вступить в силу только после утверждения центральными органами власти государств-членов конфедерации. В конфедерации нет единого высшего законодательного органа, также как и единого гражданства. Члены конфедерации имеют право сецессии-выхода из состава конфедерации, то есть расторгнуть конфедеративный договор.
Существует множество теорий федерализма. Теория дуалистического федерализма, теория прав штатов и теория кооперативного федерализма. Стоит отметить , что все эти теории были созданы и оформились в США.
Теория дуалистического федерализма показывает, что федерация-это государство, где существует два уровня власти: федеральный и субъектный. В такой системе уровни власти не имеют права вмешиваться в полномочия другого уровня. Также в этой теории, считается что, центр должен иметь минимальные полномочия, и большая часть компетенций должна концентрироваться в регионах. Эта теория была сформулирована создателями США и Конституции США Джеймсом Мэдисоном и Александром Гамильтоном.
Теория прав штатов была сформулирована тоже одним из создателей США Томасом Джефферсоном. Эта теория предполагала государственный суверенитет регионов и свободный выход-сецессии из федерации. Но сецессия предусматривалась в случае вторжения в компетенцию регионов федеральных органов власти.
Теория кооперативного федерализма появилась позднее. Она стала проявляться с развитием промышленности. Согласно этой теории, федеральные и региональные органы власти должны сотрудничать между собой, все их недопонимания и конфликты по поводу разделения полномочий и обязанностей должны разрешаться через консенсус и компромисс путём переговоров, а выход из состава федерации считается крайним и тупиковым путём.
Все эти теории развиваются и по сей день, они обновляются и изменяются, особенно они получили развитие в прошлом столетии. На базе этих теорий стали появляться другие теории, такие как конкурентный и технократический федерализм. Но эти теории, в основном ,смеси предыдущих теорий.
1.2 Понятие и сущность Бюджетного федерализма.
Бюджетный федерализм является составной частью общего понятия федерализма. Это система государственного финансирования общественно-значимых услуг в стране с многоуровневой бюджетной системой, основанная на децентрализации бюджетно-налоговых прав и полномочий между участниками.
Главнейшим критерием деления типов моделей бюджетного федерализма является степень централизации или децентрализации государственного управления или степень самостоятельности региональных и местных властей, все существующие модели межбюджетных отношений сегодня принято сводить к централизованным, децентрализованным и смешанным (кооперативным).
Централизованные модели характеризуются наивысшей степенью участия и ответственности центральных органов власти в решении социально-экономических задач, наивысшей степенью централизации управления, тотальным контролем территориальных бюджетов федеральным центром, максимально возможным ограничением самостоятельности региональных органов власти, устранением неравенства регионов через систему бюджетных трансфертов. Для стран с данной моделью межбюджетных отношений разграничение полномочий между уровнями власти, как правило, не сопровождается наделением их достаточными собственными источниками доходов, что порождаетнеобходимость финансирования территориальных программ за счет перераспределения сосредоточенных в федеральном бюджете денежных средств. Достоинством централизованных моделей межбюджетных отношений является тесное сотрудничество региональных и центральных органов власти, способствующее сохранению единства государства. К недостаткам этих моделей, прежде всего, следует отнести формальное функционирование нижестоящих звеньев бюджетной системы на самостоятельной основе из-за отсутствия собственных источников доходов и возможности самостоятельного осуществления бюджетного процесса.
Для стран с централизованной моделью характерно (Канада, США, Великобритания, Япония):
§ региональные власти получают высокую степень финансовой самостоятельности;
§ финансовым обеспечением независимости и самостоятельности является право регионов устанавливать собственные налоги или определять порядок налогообложения;
§ четкое разделение и закрепление соответствующих налогов и доходов за каждым уровнем бюджетной системы. Как правило, налоговыми источниками центрального бюджета являются подоходные налоги физических и юридических лиц, таможенное налогообложение. Налоговыми источниками региональных и местных бюджетов выступают налоги на товары и услуги, имущество, земельные участки;
§ центральное правительство не контролирует бюджетную деятельность региональных органов и безразлично относится к проблеме горизонтальных дисбалансов;
§ система бюджетного выравнивания развита слабо. Как правило, федеральные средства предоставляются в виде целевых перечислений на финансирование конкретных программ;
Для децентрализованных моделей характерна приоритетность федерального налогово- бюджетного законодательства перед региональным, что гарантирует соблюдение общегосударственных интересов страны. Финансовая независимость и самостоятельность региональных властей подкрепляется здесь использованием "непересекающихся" налогов по принципу "один налог – один бюджет", предоставлением права совместного использования налоговых баз, отсутствием текущего контроля со стороны федерального центра за бюджетной деятельностью региональных органов власти, дистанцированием от проблемы горизонтальных дисбалансов и региональных бюджетных дефицитов, и, как следствие, отсутствием ответственности федерального центра по долгам региональных бюджетов. В странах с децентрализованной системой власти устранение острых горизонтальных диспропорций регионов осуществляется путем предоставления адресного финансирования нуждающимся категориям населения.
Достоинством децентрализованных моделей является относительная независимость регионов от центра и минимизация распределительных процессов в бюджетно-налоговой системе. К главным их недостаткам относят избыточную самостоятельность; стремление наиболее доходных регионов к экономической самостоятельности, высокую вероятность потери контроля центральной власти над деятельностью региональных органов власти. [44, c. 10].Децентрализованные конкурентные модели, способствующие экономическому росту, связаны с высокой степенью децентрализации и финансовой самостоятельности региональных властей. Теория конкурентного бюджетного федерализма исходит из возможности формирования альтернативных конкурентных моделей развития регионов. При этом одни модели могут основываться на разрешении конфликтов и поиске компромиссов, другие – на использовании фактических разрушительных конкурентных стратегий на местном уровне. По мнению идеологов децентрализованного конкурентного бюджетного федерализма, вмешательство центральных властей может быть как конструктивным, так и деструктивным, однако однобокое усиление центральной власти может способствовать углублению конфликта внутри системы федеративных отношений.
Смешанные или кооперативные модели представляют собой определенный «сплав» элементов централизованных и децентрализованных моделей. Они предполагают тесное сотрудничество региональных и центральных государственных органов власти в процессе активизации механизма бюджетного выравнивания территорий, повышенную ответственность федерального центра за состояние региональных государственных финансов, за создание условий для социально-экономического развития регионов, что приводит к усилению контроля со стороны центра и некоторому ограничению самостоятельности региональных властей. [44, c.11].Для этих моделей межбюджетных отношений характерна значительная роль межбюджетных трансфертов из вышестоящих бюджетов нижестоящим для бюджетного выравнивания регионов. Кооперативные модели, ориентированные на бюджетное выравнивание региональных диспропорций, подразумевают активное скоординированное сотрудничество центра и субъектов в рамках федеративного государства в осуществлении крупных социально-экономических программ. Они характеризуются централизованной политикой выравнивания диспропорций в развитии различных регионов при значительном участии центральных властей, широким привлечением региональных властей к перераспределению национального дохода, обеспечению макроэкономической стабильности, а также большей ролью регионов в распределении налоговых доходов, активным горизонтальным бюджетным выравниванием, в основном, за счет общих трансфертов.
Кооперативная модель бюджетного федерализма получила более широкое распространение в мировой практике. Она существует в большинстве стран с федеративным устройством. Основными чертами данной моделью являются:
§ широким участием региональных властей в перераспределении национального дохода;
§ наличием собственных и регулирующих налогов и доходов для каждого уровня бюджетной системы;
§ введением местных ставок к федеральным и территориальным налогам;
§ повышенной ответственностью центра за состояние региональных финансов (дефицит бюджета, наличие долга);
§ ограничение самостоятельности региональных властей в вопросах внешних заимствований. Как правило, внешними заимствованиями могут заниматься только органы федеральной власти, тогда как региональные власти — внутренними заимствованиями;
§ наличие развитого механизма перераспределения денежных средств между уровнями бюджетной системы через субсидии, дотации, субвенции и т.п.
Кооперативная модель, как правило, используется там, где существуют весьма значительные различия в уровнях бюджетной обеспеченности разных регионов. Поэтому именно для кооперативной модели большое значение приобретает вертикальное выравнивание за счет дотаций, субсидий, субвенций.[44, c. 12].
Современными учёными также выделяют комбинированную модель бюджетного федерализма. Комбинированная модель предполагает использование механизмов бюджетного выравнивания. В этом случае возрастает роль бюджетных трансфертов из вышестоящих бюджетов нижестоящим для регулирования и бюджетного выравнивания регионов. Из выравниваний выделяют: