Необходимо отметить, что в целом, бюджетный федерализм существует во множествах странах мира, и в том числе в государствах с унитарным устройством , а также во многих странахвнедряются отдельные элементы бюджетного федерализма. Что говорит в свою очередь, о возрастающих ролях бюджетного федерализма как тип экономического уклада, и федерализма, как государственного устройства.
1.4 Особенности современного бюджетного федерализма в России.
Согласно Бюджетному Кодексу РФ в Российской Федерации бюджетная система состоит из Федерального бюджета, бюджеты членов Федерации, бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты городских и сельских поселений.[4]Совокупность всех бюджетов образует консолидированный бюджет РФ, а совокупность регионального бюджета субъекта РФ и местных бюджетов на территории данного субъекта составляет консолидированный бюджет субъекта Федерации.
Федеральному бюджету отводится главная роль в консолидированном бюджете, прежде всего в реализации социально-экономической политики, осуществляемой Федеральным Собранием и Правительством РФ. Через его параметры государство регулирует макроэкономические параметры, а также взаимоотношения с отдельными территориями. Федеральный бюджет разрабатывается и утверждается в форме федерального закона.
Консолидированный бюджет субъекта Федерации есть результат объединения бюджетных показателей региона, в нем отражены итоги разработки и реализации бюджетной политики данного региона. Бюджеты субъектов РФ разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов РФ, а местные бюджеты — в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления или в порядке, установленном уставами муниципальных образований.
Основными Федеральными налогами являются:
-налог на прибыль;
- акцизы на отдельные группы и виды товаров;
- налог на добавленную стоимость;
- государственная пошлина;
- налог на доходы физических лиц;
- налог на добычу полезных ископаемых;
- водный налог;
К региональным налогам относятся:
- налог на имущество организаций;
- транспортный налог;
- налог на игорный бизнес.
И местные налоги составляют:
- земельный налог;
- налог на имущество физических лиц.
В настоящее время в России имеются такие виды в межбюджетных отношениях:
-«раздельные» налоги (федеральные, региональные и местные);
-«сквозные» федеральные налоги, которые делятся по твердым нормативам между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации;
-финансовые трансферты субъектам из федерального бюджета, не имеющие конкретного целевого назначения и выполняющие функцию финансовой помощи нуждающимся и особо нуждающимся регионам;
-дотации, субсидии и субвенции;
-целевые федеральные программы в их территориальном аспекте;
-взаимные расчеты;
-бюджетные ссуды;
Российскую бюджетную систему можно отнести к кооперативной централизованной или к смешанноймодели.Суть бюджетной системы в том, что она предполагает партнёрские отношения между федеральным центром и субъектами Федерации по бюджетным вопросам. Но всё-таки большая часть средств перечисляется в Федеральный бюджет и при этом федеральное бюджетное законодательство в РФ верховенствует над бюджетным законодательством субъектов федерации.
Исходя из статей Налогового Кодекса Российской Федерации: «В федеральный бюджет зачисляются налоговые доходы от налога на прибыль организаций в том числе и доходов иностранных организаций; налога на добавленную стоимость; акцизов на табачную продукцию ; акцизов на автомобили; акцизов по подакцизным товарам и продукции, ввозимым на территорию Российской Федерации; налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья - все 100 %;[5]
Налога на добычу полезных ископаемых за исключением углеводородного сырья и природных алмазов - 40 %; налога на добычу полезных ископаемых на континентальном шельфе Российской Федерации -100 %; платежей за добычу полезных ископаемых при выполнении соглашений о разделе продукции в виде углеводородного сырья - 100 %;
Сбор за пользование объектами водных ресурсов - 20 %; водного налога - 100 %;
Государственной пошлины за совершение федеральными органами исполнительной власти юридически значимых действий в случае подачи заявления и документов - 50 %[6].
Также Федеральный бюджет пополняется неналоговыми поступлениями: доходов от использования имущества, находящегося в государственной собственности Российской Федерации, доходов от платных услуг, оказываемых федеральными казенными учреждениями, находящимися в ведении органов государственной власти Российской Федерации - 100 %;
Доходы от продажи имущества в собственности Российской Федерации-100 %; Сборы таможенные пошлин и таможенные сборы - 100 %; плата за использование лесов - 100 %».[7]
Также учитывается прибыль Центрального банка России, доходы от внешнеэкономической деятельности, средства от реализации военной продукции и продукции двойного назначения ,сборов и иных обязательных платежей. [8]
В целом «в руках» федерального Центра концентрируются достаточно большое количество налоговых сборов и средств, а в субъектах, наоборот, меньшее количество, и это вызывает много вопросов и проблем, которые могут вызвать сложнейшие последствия.
Несмотря на значительный список налогов, которые перечисляются в субъекты, эти налоги являются незначительными и небольшими, это означает , что наша бюджетная система является сверхцентрализованной, что недопустимо в федеративном устройстве.
Налоговый Кодекс РФ определяет: «В бюджеты субъектов Российской Федерации подлежат зачислению налоговые доходы от: налога на имущество организаций ,налога на игорный бизнес ,транспортного налога - все 100 %;
Налога на доходы физических лиц - 85 %;[9]
Налога на прибыль организаций по ставке, установленной для зачисления указанного налога в бюджеты субъектов Российской Федерации, -; налога на доходы физических лиц, уплачиваемого иностранными гражданами в виде фиксированного авансового платежа при осуществлении ими на территории Российской Федерации трудовой деятельности на основании патента – оба 100 %;
Акцизов на спиртосодержащую продукцию -50 %; акцизов на топливо производимое на территории Российской Федерации, - 100%; регулярных платежей за добычу полезных ископаемых - 5%.
Государственной пошлины (подлежащей зачислению по месту государственной регистрации, совершения юридически значимых действий или выдачи документов), за исключением государственной пошлины, предусмотренной абзацем сорок шестым настоящего пункта, - по нормативу 100 процентов.» И другие доходы связанные с уплатой пошлин за оказание государственных услуг.
Также как и в федеральный, в бюджеты субъектов Российской Федерации имеют неналоговые поступления в бюджет. Налоговый Кодекс РФ определяет их: «Доходов от использования имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации, доходов от продажи имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации, - оба 100 %;
Части прибыли унитарных предприятий, созданных субъектами Российской Федерации, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей в бюджет, - в размерах, определяемых в порядке, установленном законами субъектов Федерации;
Доходов от продажи и аренды земельных участков, которые находятся в собственности субъектов, доходов от продажи объектов недвижимого имущества с земельными участками оба 50 %.»
Устойчивость межбюджетных отношений во многом зависит от укрепления доходной базы бюджетов всех уровней. К настоящему времени ещё не выработаны обоснованные принципы разграничения доходов между уровнями бюджетной системы, что создает предпосылки для её неустойчивости. Поэтому важным условием обеспечения стабильности бюджетов является согласование и оформление процессов формирования финансовой базы бюджетов всех уровней. [10]
Характерным свойством бюджетной системы России с конца 90-х г. по нынешнее время стала централизация налоговых поступлений на федеральном уровне за счёт субъектов РФ. Соотношение налоговых доходов федерального и региональных бюджетов составляло в 2000 году 57 к 43, в 2001 г. 60 к 40, и 2002 г. 62 к 38 %. В 2004 г. пропорция была 56 к 44. Доля налоговых доходов федерального центра в 2005 г. приближалась к 60 %. [11]
Проводилась последовательная и обдуманная политика Федерального центра по перераспределению наиболее собираемых налогов в федеральный бюджет. В качестве примера можно выделить переход к распределению НДС на товары и услуги внутреннего производства между федеральным и региональными бюджетами в пропорции 85 к 15 , а изначально пропорция составляла 75 к 25, а затем в бюджете на 2001 года уже было 100 % перечислено НДС в федеральный бюджет.
Это привело к значительному ослаблению позиций региональных и местных властей, поскольку до 2001 года.за счет налога на добавленную стоимость осуществлялось формирование до трети доходов региональных бюджетов. Далее региональные бюджеты лишились доходов в виде налога с продаж и дорожного налога.[12]
Очевидно, что все изменения, отражающие тенденцию усиления в распределении доходов в пользу федерального бюджета, наиболее ощутимо ударили по муниципальным властям и субъектам Федерации, которые, лишившись значительной части своих доходов, всё также обязаны обслуживать социальные обязательства перед населением. Это негативно отразилось на состоянии местных и региональных бюджетов. Экономическая база большинства муниципальных образований не соответствует их потребностям. Порядок налогообложения и условия формирования местных бюджетов чрезмерно централизован, в силу чего все государственные образования не функционируют, так как в бюджете имеют менее 20 % собственных доходов, а это значит большую часть их бюджета составляют дотации из вышестоящих бюджетов.[13]
Дефициты бюджетов создаёт будущее сокращение расходов по отношению к нынешним. Как следствие, недофинансирование расходов приводит к ухудшению и устареванию инфраструктуры, что может негативно отразиться на инвестиционном климате субъекта и собираемости налогов. Решение этих проблем невозможно без укрепления доходной базы бюджетов субъектов.[35, c. 24].
Таким образом, главнейшая проблема межбюджетных отношений, связана с нерациональным распределением налогов, при котором абсолютное большинство субъектов Российской Федерации являются и становятся дотационными , так и остается нерешенной .
Можно отметить черты нынешней бюджетной системы России. Это низкая доля региональных и местных налогов в формировании доходной части этих бюджетов, что не создаёт предпосылок для улучшения финансовой ситуации. Сложившаяся политика закрепления налогов за региональными бюджетами, не учитывает объем реальных денежных средств, которые могут быть получены. Среди налоговых источников доходов региональных бюджетов основная доля приходится на совместные налоги, что создаёт сильную зависимость от Федерального центра.
В доходах консолидированных бюджетов субъектов РФ за 98–05 годов доля налоговых доходов снизилась с 76 до 70 %. Это результат, прежде всего, изменений в федеральном налоговом и бюджетном законодательствах. Это говорит о повышении зависимости региональных бюджетов от Федерального бюджета. Дотации из федерального бюджета в 2005 г. в доходах региональных и местных бюджетов составили 66 %. [38, c. 27].
Наблюдается увеличение в доходах территориальных бюджетов безвозмездных перечислений из вышестоящих бюджетов. Если в 1999 году финансовая помощь бюджетам нижестоящих уровней занимала 3-е место в расходах федерального бюджета, а это составляло 8 %, то в 2003 году она занимала первое место-33 %. В 2007 году она составляла 38 % от объема расходов федерального бюджета. [14]
Превышение доли доходов над долей расходов Федерального бюджета возросло. Например, за 2000-2005 г. соответственно на 7 и 21 %. Но в консолидированные бюджеты субъектов РФ наоборот ухудшали статистику. Доля их доходов с 2000 по 2005 гг. сократилась с 53 до 34 %. В 1998 г. доля доходов местных бюджетов в консолидированном бюджете России составляла 25 %, то в 2005 г. – 8 %. Доля их расходов увеличилась с 21 % до 30 %. [15]
Обращаю ваше внимание, что если в 2004 г. из общего объема налоговых доходов всех территориальных бюджетов 68 % поступило в региональные бюджеты, а 32 %–в местные, то в 2006 г. субъекты РФ централизовали у себя уже 83 %, а 17 % поступило в местные бюджеты. Эксперты объясняют это централизацией расходов бюджетов на региональный уровень.[16]
Также в регионы передают полномочия с большим объемом потребности в расходах, к примеру, обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях. Очень важно чтобы наряду с полномочиями расходах регионам передавали больше дотаций из федерального бюджета , или оставляли больше налоговых преференций на «местах». Иначе произойдёт процесс дефедерализации. А это может привести к подрыву конституционного строя России.
На нынешнем этапе развития отношений центра и регионов России основополагающей проблемой является укрепление финансовой-налоговой базы субъектов и муниципальных органов власти, которые на данный момент не располагают реальными возможностями обеспечить реализацию своих полномочий в полном объёме. Доходы их бюджетов не соответствуют потребностям для необходимых денежных вложений, развития, финансирования здравоохранения и других объектов инфраструктуры.
Ясно что на протяжении ,как минимум, 15 лет происходи процесс централизации бюджетных отношений. Изначально этот процесс был необходим; региональные элиты не подчинялись указаниям из центра, во многих регионах были сильны позиции сепаратистов, действительно Российская Федерация была на грани распада. Но на данный момент ситуация изменилась кардинально, и поэтому важно центру самому «созреть» и передать полномочия и налоговые поступления субъектам федерации, а иначе регионы могут проводить децентрализацию сами, в субъектах могут «проснуться» сепаратисты, и это приведёт к такой же ситуации , что была в начале 90-х годов.
2. Методика оценки эффективности деятельности исполнительных органов власти