Правительство Российской Федерации рассчитывает, что постепенная стабилизация мировых сырьевых рынков и предпринимаемые совместно с Банком России меры позволят нормализовать ситуацию на валютном рынке и создать условия для существенного снижения номинальных процентных ставок и повышения доступности кредитования. Это обеспечит последовательный выход основных отраслей экономики из рецессии, в том числе за счет более высокой ценовой конкурентоспособности российских товаров в результате снижения курса рубля. Сопутствующее этому снижение инфляции на потребительском рынке позволит минимизировать влияние кризиса на качество жизни российских семей.
Наряду с реализацией оперативных мер антикризисного реагирования приоритетным направлением работы Правительства Российской Федерации будет реализация структурных реформ, направленных на диверсификацию экономики и создание условий для устойчивого экономического роста в среднесрочной перспективе, что найдет отражение в новой редакции Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации. Кроме безусловной необходимости обеспечения макроэкономической стабильности и низкой инфляции потребуются:
- продолжение реализации государственных программ, нацеленных на повышение качества систем здравоохранения и образования в соответствии с потребностями XXI века;
- создание необходимых условий для опережающего роста частных инвестиций в структуре ВВП, ускоренное и полноценное исполнение «дорожных карт» национальной предпринимательской инициативы, а также комплексное совершенствование контрольно-надзорной деятельности (в том числе на основе риск-ориентированного подхода) с выходом России на стабильно высокие позиции среди всех стран по уровню комфортности ведения бизнеса;
- эффективное применение всех созданных инструментов промышленной политики, прежде всего для обеспечения импортозамещения и поддержки экспорта, в том числе с привлечением значительных объемов прямых иностранных инвестиций (проектное финансирование, гарантии, фонд поддержки промышленности, индустриальные парки, государственные закупки, государственно-частное партнерство);
- формирование и начало реализации Национальной технологической инициативы на основе передовых достижений российской и мировой фундаментальной науки, использования создаваемой инновационной инфраструктуры (инновационный центр «Сколково», наукограды и технопарки, ведущие университеты, институты инновационного развития);
- стабилизация налоговой системы с одновременным применением мер налогового стимулирования структурных преобразований;
- продолжение модернизации и улучшение сбалансированности пенсионной системы, а также системы социальных льгот (за счет расширения ее адресного характера);
- радикальное повышение качества системы государственного управления и эффективности работы крупных компаний, контролируемых государством. [8]
Реализация антикризисных мер будет осуществляться Правительством Российской Федерации в тесном взаимодействии с Федеральным Собранием Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, профессиональным и экспертным сообществом в рамках системы «Открытое правительство» и иных форм совместной работы. Перечень первоочередных мероприятий не является исчерпывающим и будет при необходимости дополняться новыми антикризисными мерами.
1.4 Зарубежный опыт формирования бюджетной политики
В свете общих глобализационных процессов актуальность изучения зарубежного опыта значительно возрастает: как тенденций позитивного характера (применение современных методов управления; ускоренное распространение технических достижений; новые экономические перспективы для государств по возможности обеспечения более высокого уровня жизни населения и др.), так и негативного (растущее неравенство государств; появление экономических диспропорций и пузырей; нарастание уязвимости и маргинализации стран; возрастание угроз суверенитету государств и др.).
Одним из значительных негативных последствий финансовой глобализации последних десятилетий была волна мирового финансово-экономического кризиса 2008 - 2009 гг. и последующий долговой кризис в Европейском Союзе (ЕС). Основным импульсом его начала явился избыток ликвидности в экономике США и, как следствие, глобальная перекапитализация фондовых рынков. События на мировых финансовых рынках, в том числе и на российском, свидетельствовали о крахе спекулятивной модели экономики, поэтому их можно считать отправным моментом нового периода финансово-экономической истории мира. [11]
Финансовая глобализация сделала уязвимыми экономики разных стран, и особенно сильному кризису подверглись национальные финансово-экономические системы тех государств, которые более других были интегрированы в мировой финансовый рынок, наиболее открыты другим внешним факторам воздействия. «Глобализация финансовой системы несет в себе серьезные риски суверенитету страны в целом».
Тенденции бюджетной политики в области доходов наиболее ярко характеризуются отношением доходов к ВВП. Этот показатель фактически определяет степень вмешательства государства в экономику при помощи налоговых инструментов и дальнейшее перераспределение финансовых ресурсов. В развитых странах, в первую очередь с подобным России федеративным устройством, этот показатель достаточно резко сократился в период мирового финансово-экономического кризиса.
Россия при этом, увеличив объём доходов к ВВП до пиковых 39,2 % в 2014 г. вследствие привлечения финансовых ресурсов для предотвращения последствий финансово-экономического кризиса, планирует сокращать этот показатель в последующем, что подтверждается плановыми документами долгосрочного развития. Плановая либерализация финансово-бюджетной сферы, рекомендованная МВФ России до 2018 г., должна довести этот показатель до 32,1 %, что означает недополучение доходов в бюджет до 2018 г. ежегодно в размере 3,3-3,5 трлн. руб., исходя из параметров 2014 г.
Схожую с российской динамику показывают развивающиеся страны, у которых средний показатель отношения доходов к ВВП также сократился вследствие кризиса - с 25,6 % в 2013 г. до 27,7 % в 2014 г. Долгосрочный же прогноз снижения этого показателя до 26,4 % ВВП к 2018 г. можно интерпретировать как относительное сокращение доли доходов государственных бюджетов в ВВП на фоне роста общего объёма экономик.
Второй важнейший относительный показатель бюджетной политики - отношение бюджетных расходов к ВВП, который характеризует степень вмешательства государства в экономику путём перераспределения определённой доли валового внутреннего продукта и национального дохода между секторами экономики, экономическими субъектами и территориями. Развитые страны упорно стремятся снизить этот показатель путём прямой экономии финансовых ресурсов. Некоторые страны предпринимают не только попытки сбить текущий уровень совокупных расходов к ВВП, но и устанавливают правила, которые не позволят правительствам нерасчётливо расходовать финансовые ресурсы и в будущем. Сюда относится, например, введение бюджетных правил в Испании, как для центрального правительства, так и для муниципалитетов. Ирландия учредила независимый консультативный бюджетный совет, который будет оценивать устойчивость бюджетной политики. Эти меры подтверждает средний показатель отношения бюджетных расходов к ВВП развитых стран, характеризующийся пиковым значением 45,2 % в 2014 г. и сокращающийся под воздействием перечисленных мер на 4,5 % до 40,7 % ВВП к плановому 2018 г. [11]
На общем фоне развитых стран с высокой либерализацией экономик и рынков Россия выглядит ещё более либеральной - по итогам 2014 г. наш бюджет перераспределяет только 36,6 % финансовых ресурсов государства. Однако даже этот показатель считается высоким и планируется его сокращение на 2,8 % к 2018 г. Если же сравнивать нашу страну со схожими развивающимися странами, особенно со странами Ближнего Востока и Латинской Америки, можно обнаружить характерную черту - их расходы растут. Вера в устойчивый рост цен на нефть позволила добывающим странам резко увеличить расходы, особенно социальные и инфраструктурные. Этот рост тем больше, чем слабее в этих странах бюджетные институты. Так, например, в Саудовской Аравии предпринимались меры по поддержке бедняков и религиозных организаций на сумму $43 млрд. долл., создавались новые рабочие места в государственном секторе (МВД), а позднее, весной 2011 г., власти Саудовской Аравии проиндексировали зарплаты на 15 % и выплатили 2 дополнительных оклада. Жителям Кувейта выделялись средства для обеспечения бесплатной едой на год, а алжирским госслужащим - на 34 % повышение зарплаты. ОАЭ направляли средства на прокладку электросетей к городам, расположенным в пустыне. Послереволюционные правительства Туниса, Египта, Ливии, Йемена пошли на масштабный рост социальных расходов, чтобы оправдать своё политическое существование.
При этом новый современный тренд характеризуется тем, что если в прошлые годы нефтедоллары арабских шейхов шли на покупку предметов роскоши, строительство островов в океане, содержание футбольных клубов и т.д., то текущие посткризисные и постреволюционные расходы имеют ярко выраженный стабилизационный социальный характер. Страны Персидского залива направляют значительные финансовые ресурсы на жилищное строительство, и в конечном счёте все эти расходы приводят к росту потребительского спроса. Например, General Motors зафиксировала полуторакратный рост продаж в Саудовской Аравии. [11]
Одним из важнейших направлений расходования финансов является образование: страны Персидского залива наращивают финансирование университетов, а Нигерия учредила стабилизационный фонд, фонд будущих поколений и инфраструктурный фонд.
Проблема дефицитности бюджетов до мирового финансово-экономического кризиса правительствами стран не рассматривалась как критическая, наоборот, считалось нормой иметь небольшой дефицит, свидетельствующий о дополнительных расходных мерах государства по стимулированию собственной экономики. Однако кризис резко увеличил расходы, сократил доходы и ВВП, что послужило росту абсолютных и относительных показателей дефицита развитых и развивающихся стран.
Важным является тот факт, что кризисное увеличение среднего показателя бюджетного дефицита в развивающихся странах было менее значительным - до 4,6 % в 2013 г., тогда как в развитых показатель увеличился до 10,4 % ВВП. В посткризисный период по итогам 2014 г. эти показатели составили 2,1 % и 5,9 % ВВП соответственно и вполне логичным является желание правительств стран по их сокращению в дальнейшем. [11]
Бюджетная политика в области управления государственным долгом была и остаётся важнейшим инструментом подавления кризисных явлений путём привлечения дополнительных финансовых ресурсов как внутренних, так и внешних. Проблемы, возникающие в посткризисный период по данному направлению, связаны с чрезвычайной перекредитованностью экономик отдельных стран, что порождает кризисные явления новой - долговой природы. Уровень же государственного долга Российской Федерации по сравнению с ведущими развитыми экономиками мира на данный момент не вызывает серьёзных опасений, хотя и имеет небольшую тенденцию роста.[11]
Таким образом, в бюджетной политике зарубежных стран можно обнаружить следующие тенденции или модели управления бюджетной сферой.
Первая модель присуща преимущественно развитым странам, которые упорно стремятся снизить свой бюджетный дефицит в основном посредством сокращения расходов и прямой экономии финансовых ресурсов, а в отдельных острых кризисных случаях (например, в Греции, Португалии, Испании) за счёт постепенного повышения налоговой нагрузки.
Борясь с бюджетным дефицитом, страны стараются стимулировать экономический рост. Так, бывшая ещё десятилетие назад образцом для российского высшего руководства Португалия понижает ставки налогов, например, уплачиваемых с заработной платы, а чтобы бюджет не имел крупных выпадающих доходов, повышает НДС. Ожидаемый эффект - снижение экспортных цен благодаря уменьшению трудовых издержек (при экспорте НДС не уплачивается) и рост цен на импорт. Такая налоговая настройка - достойная замена девальвации в условиях, когда страна не может понизить курс своей валюты, повышая тем самым конкурентоспособность отечественных товаров.
Вторая модель присуща преимущественно развивающимся странам, получающим сверхдоходы от продажи энергоресурсов и сырья и резко увеличившим бюджетные расходы стабилизирующего и стимулирующего характера, направляемые в основном на социальную сферу и инфраструктуру.
Третья модель является промежуточной по отношению к приведённым выше. Именно она, по мнению многих экспертов, характерна для Российской Федерации посткризисного периода.