Анализ научных работ по проблеме бюджета позволило нам установить, что в современных условиях, бюджет надо рассматривать как сложную категорию. Бюджет это сложная многоаспектная категория:
а) с позиции финансовой науки - часть стоимость созданного в стране ВВП, распределяемого и перераспределяемого центральными или местными органами власти для удовлетворения экономических и социальных потребностей общества;
б) с позиции экономической теории - система экономических отношений связанная с формированием и использованием бюджетных средств, для выполнения центральными и местными органами власти возложенных на них функций и задач по обеспечению обоснованного и эффективного развития административно-территориальных единиц; с правовых позиций - основной финансовый план страны или отдельной административно-территориальной единицы, принимающий форму закона, на основании которого происходить мобилизация и использования финансовых ресурсов;
в) с позиции организации и управления - основной макроэкономический рычаг по обеспечению эффективного и пропорционального распределения ограниченных бюджетных средств между различными территориями, отраслями экономики, субъектами хозяйствования и населением для обеспечения прогрессивного развития экономики страны. [18]
Различные взгляды ученых на понимание сущности бюджета предопределяет выделение ими различных функций выполняемых бюджетом (таблица 1).
Таблица 1 - Группирование функций бюджета в соответствии с взглядами ученых различных экономических школ[16,18]
|
Ученые |
Наименование функции |
|
|
Поляк Г.Б. |
Распределительная, государственного регулирования и стимулирования экономики, финансового обеспечения бюджетной сферы и осуществления социальной политики государства, контроль за образованием и использованием централизованного фонда денежных средств |
|
|
Романовский М.В. |
Образования денежного фонда, использования бюджетного фонда контрольная. |
|
|
Родионова В.М. |
Распределительная, контрольная. |
Основываясь на научных исследованиях ряда известных отечественных и российских ученых можно констатировать тот факт, что бюджет выполняет следующие функции: фискальную, распределительную, стимулирующую и контрольную.
Благодаря действию фискальной функции бюджета происходит аккумулирование бюджетных средств, как на государственном, так и на местном уровне для обеспечения органов власти достаточными ресурсами для выполнения возложенных на них функций и задач. Аккумулированные финансовые ресурсы позволяют органов власти различных уровней финансировать приоритетные направления в области образования, здравоохранения, социальной защиты и социального обеспечения населения, реализовывать инвестиционные проекты на подведомственной территории.
Содержание распределительной функции бюджета предусматривает распределения финансовых ресурсов по уровням государственной и местной власти, административно-территориальным единицам, хозяйствующим субъектам, отраслям экономики, социальной сферы с целью обеспечения экономического роста и устранения негативных диспропорций в социально-экономическом развитии регионов страны. [16]
Действие стимулирующей функции бюджета направлено на стимулирования центральных и местных органов власти в увеличении объема их налоговых и неналоговых поступлений через создания адекватных условий и бюджетно-налоговых механизмов по поддержке отдельных отраслей экономики на уровне регионов.
Контрольная функция бюджета направлена на эффективное регулирование процессов формирования и использования бюджетных средств на государственном и местном уровнях. Контрольная функция бюджета позволяет выявлять рациональность и эффективность формирования бюджетных средств их использования, основные диспропорции в бюджетном финансировании, резервы повышения доходных возможностей бюджетов при оптимизации расходов и в совокупности позволяет осуществлять эффективное влияние на экономические процессы на уровне регионов страны.
Таким образом, предложенное определение сущности бюджета позволяет комплексно подойти к теоретическому осмыслению предназначения бюджета в решении социально-экономических задач на уровне отдельного региона и страны в целом.
Основываясь на выделенных функциях бюджет, выступает основным звеном финансовой системы государства, обеспечивая макроэкономическое регулирование пропорционального и эффективного формирования и использования бюджетных средств, осуществления своевременного контроля за целевым и обоснованным использованием ограниченных финансовых ресурсов.
1.3 Цель, задачи и основные принципы реализации бюджетной политики
Бюджетная политика - это многосторонний процесс, включающий действия органов власти всех уровней не только в бюджетной сфере, но в налоговой, ценовой, кредитной и в целом в финансовой.
С точки зрения бюджетной сферы, бюджетная политика представляет собой совокупность действий и мероприятий, проводимых органами власти в сфере управления формированием и исполнением бюджета по выполнению ими функций перед обществом и государством.
Основные направления бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов подготовлены в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации в целях составления федерального бюджета на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов. [5]
Целью бюджетной политики является описание условий, принимаемых для составления федерального бюджета на 2015-2017 годы, основных подходов к его формированию и общего порядка разработки основных характеристик и прогнозируемых параметров федерального бюджета и других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также обеспечение прозрачности и открытости бюджетного планирования.
Задачами бюджетной политики является определение подходов к планированию доходов и расходов, источников финансирования федерального бюджета, финансовых взаимоотношений с бюджетами государственных внебюджетных фондов, бюджетами субъектов Российской Федерации.
В последние годы прогнозы социально-экономического развития Российской Федерации, применяемые для целей формирования проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и документов долгосрочного стратегического планирования, подвергались существенной корректировке как по причине изменения основных тенденций развития экономики, так и в связи с необходимостью подготовки более реалистичных оценок, используемых для расчетов и анализа долгосрочных перспектив и прогнозов основных характеристик федерального бюджета и бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в целом.
Бюджетная политика в период 2015 - 2017 годов реализуется на основе бюджетных принципов, установленных Бюджетным кодексом. [2]
Соблюдение принципа единства бюджетной системы Российской Федерации в среднесрочном периоде будет обеспечиваться, в том числе за счет применения единой классификации, единых перечней государственных и муниципальных услуг.
Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации получит дополнительное практическое развитие за счет включения в Бюджетный кодекс положений, устанавливающих зачисление ряда неналоговых доходов и сборов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, регулируемых на сегодняшний день иными нормативными правовыми актами, в том числе федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Тем самым подавляющая часть доходов будет разграничена на постоянной основе.
Самостоятельность бюджетов в рамках среднесрочного периода будет обеспечиваться соблюдением принципа равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в том числе планомерным повышением нецелевой финансовой помощи (дотаций) бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам в составе межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, консолидацией целевых межбюджетных трансфертов в рамках соответствующих государственных программ, повышением самостоятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в установлении расходных обязательств на основе принципов адресности и нуждаемости.
В соответствии с принципом сбалансированности бюджетов при планировании федерального бюджета будет продолжено использование «бюджетных правил», которые, с одной стороны, ограничивают чрезмерный рост расходов в случае благоприятной ценовой конъюнктуры, а, с другой стороны, не позволяют резко сокращать расходы при появлении краткосрочных негативных шоков в экономике. Отступление от «бюджетных правил» ради поддержания экономики за счет бюджетных средств несет в себе высокие риски сужения возможностей финансирования бюджетного дефицита по причине одновременно возрастающей потребности использования дополнительных нефтегазовых доходов на компенсацию выпадающих ненефтегазовых доходов, сокращающихся внутренних и внешних заимствований, снижающихся поступлений от приватизации.
Стимулирование структурных изменений за счет средств федерального бюджета в рамках реализации государственных программ, следование «бюджетным правилам» для обеспечения устойчивости федерального бюджета при изменении мировых цен на нефть, а также повышение эффективности управления неналоговыми поступлениями в федеральный бюджет будут способствовать снижению значимости нефтегазовых доходов в структуре бюджетных поступлений.
Реализация принципа эффективности использования бюджетных средств напрямую связана с выполнением Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года. Программа предполагает реализацию мероприятий, направленных на модернизацию бюджетного процесса в условиях внедрения программно-целевых методов управления, упорядочение структуры управления финансовыми ресурсами публично-правовых образований, повышение функциональной эффективности бюджетных расходов, повышение операционной эффективности деятельности органов исполнительной власти и государственных (муниципальных) учреждений, обеспечение открытости и прозрачности общественных финансов. [4]
В январе 2015 году в рамках бюджетной политики на 2015 - 2017 годы были приняты первоочередные мероприятия по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году. [6]
Данный антикризисный план нацелен на обеспечение устойчивого развития экономики и социальной стабильности в период наиболее сильного влияния неблагоприятной внешнеэкономической и внешнеполитической конъюнктуры. В 2015 - 2016 годах будут реализованы меры, направленные на активизацию структурных изменений в российской экономике, стабилизацию работы системообразующих организаций в ключевых отраслях и достижение сбалансированности рынка труда, снижение инфляции и смягчение последствий роста цен на социально значимые товары и услуги для семей с низким уровнем доходов, достижение положительных темпов роста и макроэкономической стабильности в среднесрочной перспективе.
Ключевые направления действий Правительства Российской Федерации в течение ближайших месяцев включают в себя:
- поддержку импортозамещения и экспорта по широкой номенклатуре несырьевых, в том числе высокотехнологичных, товаров;
- содействие развитию малого и среднего предпринимательства за счет снижения финансовых и административных издержек;
- создание возможностей для привлечения оборотных и инвестиционных ресурсов с приемлемой стоимостью в наиболее значимых секторах экономики, в том числе при реализации государственного оборонного заказа;
- компенсацию дополнительных инфляционных издержек наиболее уязвимым категориям граждан (пенсионеры, семьи с несколькими детьми);
- снижение напряженности на рынке труда и поддержку эффективной занятости;
- оптимизацию бюджетных расходов за счет выявления и сокращения неэффективных затрат, концентрации ресурсов на приоритетных направлениях развития и выполнении публичных обязательств;
- повышение устойчивости банковской системы и создание механизма санации проблемных системообразующих организаций.
Правительство Российской Федерации внесет в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации законопроект, предусматривающий сокращение в 2015 году большинства категорий расходов федерального бюджета на 10 процентов, в первую очередь, за счет исключения неэффективных затрат. При этом будет полностью обеспечено исполнение обязательств социального характера, что потребует выделения дополнительных бюджетных ассигнований. Кроме того, не будут уменьшаться расходы на обеспечение обороноспособности государства, поддержку сельского хозяйства и исполнение международных обязательств Российской Федерации. Инвестиционные ресурсы бюджета будут сконцентрированы на завершении ранее начатых проектов, реализация части новых проектов будет отложена. Будут сокращены расходы на функционирование органов государственной власти, в том числе за счет уменьшения расходов на оплату услуг повышенной комфортности. [6]
На основе нового макроэкономического прогноза, разработанного в связи с сохранением неблагоприятной внешней конъюнктуры, будут подготовлены предложения по дальнейшей оптимизации структуры федерального бюджета в среднесрочной перспективе, в том числе за счет ежегодного снижения расходов как минимум на 5 процентов в реальном выражении в течение 3 лет. К 2017 году необходимо достичь сбалансированности бюджетной системы при наиболее вероятном уровне цен на основные товары российского экспорта.