Избирательные системы играют в этом важную роль, так как через выборы формализуется воля граждан и право на осуществление власти и управления делегируется народным представителям. Если модель места правительства в системе органов государственной власти подразумевает его формирование парламентом, то важность правильного выбора избирательной системы повышается. По сути, от выбора избирательной системы будет зависеть, какое правительство будет сформировано. Именно проблема партийного и персонального состава правительства вызывает наиболее острую полемику в вопросе выбора избирательных систем на парламентских выборах в парламентарных странах и смешанных республиках. Если упростить картину, то выбор состоит между эффективностью или представительностью. Однозначного решения данной проблемы в науке и практике не предложено.
Например, мажоритарная избирательная система позволяет образовать стабильное правительство, которое будет иметь поддержку парламента, так как однопартийные правительства зачастую солидарны Хейвуд Эндрю. Политология: учебник для студентов вузов / Пер. с англ. под. ред. Г.Г. Водолазова, В.Ю. Бельского. М., 2005. С. 292. Но сильное правительство не всегда является хорошим показателям, так как велик риск ухода от парламентской ответственности в таком случае.
При применении мажоритарной избирательной системы органы публичной (представительные и исполнительные) власти получают более определенный политический (партийный) мандат, хотя и представляют интересы простого большинства. Минус такой стабильности заключается в том, что представительный орган может превратиться в стагнирующий, и партийные интересы могут начать предопределять деятельность представительного органа и превалировать над государственными. Такой стагнации парламента способствует то, что он через партийное большинство контролируется правительством.
С другой стороны, так как мажоритарная избирательная система приводит к образованию двухпартийной системы, то партия, которая проиграла выборы, переходит в оппозицию к действующему правительству. Полагаем, что данное обстоятельство минимизирует риски правления одной партии и оживляет работу парламента, противодействуя стагнации.
Следует иметь в виду и то обстоятельство, что мажоритарная избирательная система опасна в случае смены правительств, так как может произойти радикальный переворот, резкая смена политического курса.
Слабая сторона мажоритарных избирательных систем заключается и в том, что представительство, как правило, соблюдается с большим трудом или может искажаться совсем. Результатом применения мажоритарной избирательной системы зачастую становится «сфабрикованное большинство».
Приведем пример, иллюстрирующий названные недостатки мажоритарной избирательной системы. Националистическая партия в Южно-Африканском Союзе в начале трех избирательных циклов (в 1948, 1953, 1958 гг.) получала значительно большее количество мандатов при том, что электоральные предпочтения не были и не могли быть на ее стороне, ведь именно эта партия была ответственна за политику апартеида Любарев А.Е. Избирательные системы. Российский и мировой опыт. М.: Либеральная Миссия, Новое литературное обозрение, 2016. С. 120. Также здесь заметна «несправедливость» к малым партиям, которые заработали определенное количество голосов, так как они имеют малую возможность в доступе к управлению государственными делами, хотя могут предложить идеологически нейтральную и позитивную повестку.
В настоящее время сторонники пропорциональной избирательной системы активно борются за ее внедрение в силу того, что в результате формирования однопартийного правительства несколько утратили свою эффективность дебаты в парламенте Современные избирательные системы. Вып. 1: Великобритания, Канада, Мексика, Польша / Д.В. Лафитский, Н.М. Касаткина, А.Г. Орлов, Н.Ю. Трещетенкова. М., 2006. С. 40. .
Основной положительной стороной пропорциональных избирательных систем является их более высокий уровень представительства. При этом пропорциональные избирательные системы, как правило, ведут к формированию коалиционного правительства в силу того, что ни одна партия, как правило, не получает абсолютного большинства голосов. Работоспособность коалиционного правительства может быть поставлена под сомнение, если оно будет состоять из идеологических противников.
Но вместе с тем коалиционные правительства имеют большую общественную поддержку. Коалиционное правительство способно лучше обеспечить стабильность государственного управления, так как задачи однопартийного правительства будут меняться в зависимости от победы той или иной партии.
Классическим примером неустойчивости коалиционного правительства является ситуация, сложившаяся во Франции в период Четвертой Республики. Согласно Конституции Франции 1946 г., Национальное собрание формировалось посредством выборов с применением пропорциональной избирательной системы. Правительство и Президент, согласно конституции наделялись слабыми полномочиями. В Национальном Собрании было обеспечено широкое представительство различных партий, но при этом имели место постоянные межфракционные споры, отражавшиеся на состоянии исполнительной власти Избирательная система, выборы и органы государственной власти во Франции // ЦИК России. К власти за период с 1946 по 1958 год приходило порядка 30 правительств. Позднее, в Конституции 1958 г. было закреплено, что нижняя палата парламента формируется по мажоритарной избирательной системе. Можно с уверенностью утверждать, что здесь авторы конституций учли негативные последствия применения пропорциональной избирательной системы. В 1981 г. Франсуа Миттеран, представитель Социалистической партии, был избран президентом Франции. В результате роспуска парламента новым президентом состоялись внеочередные выборы членов Национального собрания Французской Пятой республики, которые ознаменовали победу Социалистической партии, которая в итоге сформировала правительство. В 1986 году выборы в Национальное собрание состоялись по пропорциональной избирательной системе, в результате вновь было сформировано устойчивое правительство, состоящее из представителей партии «Объединение в поддержку республики» и движения «Союз за французскую демократию», которые были схожи по своей идеологической направленности. В 1988 г. мажоритарная избирательная система абсолютного большинства была восстановлена.
Любопытно отметить, что новое Правительство Франции, сформированное в 2017 г., больше напоминает коалиционное, так как в его состав входят представители различных партий в примерно равных пропорциях, в том числе указанной Социалистической партии. Социалистическая партия получила на парламентских выборах всего 5% голосов избирателей. Генеральный секретарь движения «Вперед!» Ришар Ферран отметил, что Эммануэль Макрон хотел видеть в правительстве людей с разными политическими взглядами, чтобы «преодолеть политические разногласия ради общего блага» Macron Draws Up French Cabinet With Help From New Premier // Bloomberg News. Отметим, что Франсуа Олланд, бывший Президент Франции, в правительстве хотел видеть, в основном, своих сторонников, для реализации политики.
Данные примеры дают основание полагать, что все же нет однозначной жесткой корреляции между мажоритарной избирательной системой и составом правительства. Важным фактором, определяющим партийный состав Правительства Франции, является личность Президента. Кроме того, Правительство во Франции скорее всего будет однопартийным, если Президент и его сторонники одержат победу на выборах Президента и Парламента соответственно.
Еще одним интересным примером нестабильности коалиционных правительств является Италия, где с 1945 по 2016 год сменилось 64 правительства Хейвуд Эндрю. Политология: учебник для студентов вузов / Пер. с англ. под. ред. Г.Г. Водолазова, В.Ю. Бельского. М., 2005. С. 295.. С 1946 г. по 2017 гг. в Италии применялись разновидности пропорциональных избирательных систем Современные избирательные системы. Вып. 10: Италия, Малайзия, Перу, Сирия / Т.О. Кузнецова, Л.М. Ефимова, А.Г. Орлов, М.А. Сапронова; науч. ред. А.В. Иванченко, В.И. Лафитский. М., 2015. С. 24.. В настоящее время власти Италии пытаются предпринять попытки для стабилизации политической ситуации (предыдущие попытки предпринимались в 1993, 2005, 2015 гг.). 12.10.2017 г. Палата депутатов Италии проголосовала за введение смешанной избирательной системы Парламент Италии проголосовал за новую избирательную систему // 2018 Deutsche Welle. В то же время германские коалиционные правительства всегда отличались стабильностью и эффективностью в государственном управлении (2005-2009, 2013-2017, 2018-наст.вр.).
Примером политической ситуации, при которой мажоритарная система тяготеет к однопартийным правительствам, но не исключает при определенных обстоятельствах и коалиционные, является Великобритания. Партийная система данной страны подразумевает наибольшую электоральную поддержку именно двух партий: Лейбористской и Консервативной. По результатам выборов в Палату общин в 2001 и 2005 с большим отрывом побеждала Лейбористская партия, в результате формировались однопартийные правительства. На досрочных парламентских выборах в 2017 г. с небольшим перевесом одержала победу Консервативная партия, потерявшая имевшееся до этого абсолютное большинство, полученное на выборах в Палату общин в 2015 г. В результате было вновь образовано коалиционное правительство.
В 2010 году на выборах в Палату общин впервые за долго время победу одержала Консервативная партия, но с небольшим перевесом, так как для получения абсолютного большинства ей не хватило 20 депутатских мест. Лидер Консервативной партии Д. Кэмерон начал впоследствии переговоры о создании коалиционного правительства с Либерально-демократической партией - третьей по влиятельности на сегодняшний день, которые закончились образованием коалиционного правительства.
Как явствует из приведенных английского и французского кейсов, при примерно равновеликой влиятельности партий даже мажоритарная система может способствовать тому, что несколько партий наберут сопоставимое количество голосов, что в итоге приведет к созданию коалиционных правительств.
В настоящее время сторонники пропорциональной избирательной системы в Великобритании активно борются за ее внедрение в силу того, что несколько утратили свою эффективность дебаты в парламенте в результате формирования однопартийного правительства. Однако на референдуме 2010 года предложение об переходе к пропорциональной системе поддержки избирателей не получило.
Эффективность использования системы сдержек и противовесов в механизме разделения властей зависит от партийно-политической структуры законодательного органа Современные проблемы организации публичной власти. Монография / Рук. авторского колл. и отв. редактор - д.ю.н., профессор Авакьян С.А. М., 2014. С. 192. . Конституционный процесс будет полностью лишен смысла, а система сдержек и противовесов полностью неэффективна, если большинство в парламенте будет выказывать полную поддержку главе исполнительной власти, а вместе они будут представлять единую и иерархическую корпорацию. В большей степени такие риски относятся к мажоритарным избирательным системам, поскольку может быть полное единогласие между парламентом и правительством. Степень конкуренции между законодательной и исполнительной властью, эффективность их функционирования может ставиться под сомнение в случае, если парламент и Президент будут объединены политической партией. Исследователи отмечают, что на современном этапе не законодательная и исполнительная власть конкурируют между собой, а политические партии, которые могут контролировать и законодательную и исполнительную власть Приводится по: Кененова И.П., Троицкая А.А., Шустров Д.Г. Сравнительное конституционное право в доктрине и судебных решениях: Учебное пособие. М., 2015. С. 480.. Именно различение власти, разделенной или объединенной по партийному признаку, на практике в большей степени, чем конституционное различение, оказывается важнее для предсказания и объяснения динамики отношений между ветвями власти: М. Дюверже отмечал, что реализация механизма разделения властей может зависеть в большей степени от партийной системы, чем от конституционных положений. В свою очередь, избирательная система может влиять на формирование партийной системы и через нее, например, способствовать созданию больших фракций в парламенте, способных сформировать максимально ответственное правительство, хоть и партийное.
Описанные выше примеры позволяют сделать ряд выводов. Прежде всего, следует отметить, что постепенно уменьшается жесткая зависимость от мажоритарных избирательных систем стабильного правительства, от пропорциональных избирательных систем - коалиционного и нестабильного правительства. Так, мажоритарная избирательная система в Великобритании и Франции не исключает возможность формирования коалиционного правительства. С другой стороны, пропорциональная система, приводящая к коалиционным, «слабым» правительствам, не может быть однозначно неудовлетворительной. Череда меняющихся правительств Италии не помешала устойчивому послевоенному развитию данного государства. Наряду с преувеличением вреда пропорциональной избирательной системы преувеличен и вред коалиционного правительства, которое в Германии никак не исключало стабильное и эффективное государственное управление. Стоит отметить, что и формируемые при мажоритарных избирательных системах однопартийные правительства, которые могут часто менять политический курс, могут, тем не менее, способствовать проведению последовательной и направленной политики. По нашему мнению, это связано с тем, что выборы уже не являются самым главным фактором, который предопределяет политический процесс. На политический процесс воздействует очень много иных факторов: политическая культура, партийная система, экономические и социальные условия - каждый из которых вносит определённую лепту. Поэтому и значение избирательных систем несколько преувеличено. В какой-то степени будет правильно сказать, что жесткая зависимость партийного характера правительства от избирательной системы, которая наглядно видна в истории государств XX века, может быть заметна только в некоем политическом вакууме, так сказать, при идеальных или при абсолютно равных иных условиях.
Многое в данном случае зависит от реальной политической воли власти. Если власть нацелена на пребывание в течение долгого времени любыми средствами, то действие многих институциональных механизмов: системы сдержек и противовесов, выбора той или иной избирательной системы с демократическими целями может быть попросту нивелирован. Тем более, если власть манипулирует избирательными системами. На практике всегда можно предусмотреть средства, которые будут искажать избирательные системы, даже если в конституции они представлены наилучшим образом и соответствуют идеям представительства. Поэтому оценивать вред или положительные стороны той или иной избирательной системы нужно с учетом иных факторов, которые могут иметь политическое влияние.