2.3 Избирательные системы и степень реализации принципов избирательного права
К основным принципам избирательного права, традиционно, относят обеспечение всеобщего, равного, прямого избирательного права, соблюдения свободы выборов, тайного голосования. Суть данных принципов достаточно хорошо выражена в научной литературе. В аспекте рассмотрения проблем избирательных систем хотелось бы сосредоточить внимание на том, как избирательные системы могут оказывать влияние на степень реализации данных принципов, которая характеризует уровень обеспеченности не только собственно избирательных прав человека и гражданина, но и целого ряда других - использование которых на выборах активизируется. На этот аспект обращено внимание Центра Организации Объединенных Наций по правам человека, в подготовленном труде которого отмечается, что выборы сами по себе являются событием в области прав человека. Выборы, по мнению организации, только тогда отвечают международным стандартам и принципам, когда они проводятся в атмосфере, которая обеспечивает соблюдение основных прав человека Пособие по правовым, техническим аспектам и аспектам прав человека, связанных с проведением выборов "Права человека и выборы" // Комитет по правам человека Управления Верховного комиссара ООН.
Поэтому необходимо ставить вопрос, как избирательные системы влияют на соблюдение прав человека, в особенности, потому что имеется обширный материал для рассмотрения в виде судебных решений в различных странах и даже международных органах.
Как было сказано выше, именно, пропорциональная избирательная система и ее разновидности считаются наиболее соответствующими стандартам прав человека. Вообще, стоит повторить, что пропорциональные избирательные системы явились результатом движения меньшинств (национальных, религиозных) и различных политических за обеспечение равного доступа к управлению делами государства. Была осознана несправедливость избирательных систем, основанных на принципе большинства. Однако здесь все не так однозначно. В этой главе предполагается рассмотреть основные нарушения прав человека, которые применением той или иной избирательной системы были вызваны.
Основной проблемой, связанной с использованием мажоритарной системы относительного большинства, является искажение представительства. Этой системе свойственно редкое достижение соответствия между партийными предпочтениями избирателей и сформировавшимся партийным составом парламента, которое вызвано получением более половины мандатов при подаче голосов от числа, меньшего половины избирателей. Исследователи такую ситуацию называют «сфабрикованным большинством» Голосов Г.В. Сфабрикованное большинство: конверсия голосов в места на думских выборах 2003 г. // Полис. 2005. №1. С. 109. . Относительно недавно такая ситуация сложилась и в Великобритании, когда в 2005 году лейбористы получили большинство мандатов при получении всего 36% голосов. Искажение представительства приводит к нарушению активных избирательных прав человека, а именно принципов всеобщего и равного избирательного права, так как подача ими голосов за кандидатов меньшинства технически нередко приводит к избранию других представителей.
Пропорциональная избирательная система, как было сказано выше, имеет весомые положительные стороны в случаях, если партийная культура хорошо развита. Известны проблемы с применением этой избирательной системы на муниципальных выборах. Например, до выборов Хомутининского сельского совета (Челябинская область) в 2009 г. в регионе партийные структуры практически не были представлены. Более того, 03.06.2009 г. в устав сельского поселения были внесены изменения, посредством которых применяемая ранее мажоритарная избирательная система была заменена на полностью пропорциональную. Исследователи отмечают, что при этом не было введено никаких норм, которые были бы направлены на учет прав беспартийных граждан Кынев А.В. «Партийные списки» в беспартийном пространстве: избирателньые права граждан и принудительная партизация местных выборов // Российское электоральное обозрение. 2010. №1. С. 4-19. .
В данном сельском поселении число избирателей составило 1286. Для участия в выборах было выдвинуто три партийных списка от партий «ЛДПР», «КПРФ», «Единая Россия». При этом отмечается, что партийная организация «ЛДПР» возникла совершенно неожиданно, а количество членов сельской ячейки партии «Единая Россия» за несколько дней выросло на 30 %. Партийные списки каждой из указанных партий возглавляли сотрудники одной и той же организации. В результате партийные списки «ЛДПР» и «КПРФ» не получили значительной электоральной поддержки, так как большая часть голосов избирателей была подана за список «Единой России», который возглавляла дирекция организации. Данная ситуация позволяет говорить о том, что на местных выборах в условиях отсутствия партийных структур пропорциональная избирательная система превращает выборы в имитацию.
Позднее положения законодательства, допускавшие введение полностью пропорциональной избирательной системы на местных выборах, были оспорены в Конституционном Суде РФ. В связи с жалобами Уполномоченного по правам человека и граждан Ю.А. Гурмана и И.И. Болтушенко было вынесено Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июля 2011 г. №15-П. В соответствии с Постановлением, положения ч.3 ст.23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и ч.2, 3 ст.9 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области» были признаны не противоречащими Конституции РФ в связи с правом субъекта Российской Федерации устанавливать виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов и правом сельских поселений устанавливать избирательную систему, которая наиболее подходит местным условиямПостановление Конституционного Суда РФ от 07.07.2011 №15-П «По делу о проверке конституционности положений части 3 статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и частей 2 и 3 статьи 9 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области» в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и граждан И.И. Болтушенко и Ю.А. Гурмана» // Вестник Конституционного Суда РФ". 2011. №5. Данные положения федерального и регионального законодательства были признаны не соответствующими Конституции РФ, так как ими не исключалась возможность применения пропорциональной избирательной системы в малочисленных сельских поселениях, в результате чего искажалось волеизъявление избирателей, нарушалось равенство избирательных прав граждан, принципы свободных и справедливых выборов. Конституционный Суд РФ отметил, что непосредственно выборы в Совет депутатов Хомутининского сельского поселения, проведенные с применением пропорциональной избирательной системы, не привели к искажению воли избирателей. Также Конституционный Суд РФ обязал федерального законодателя установить критерии допустимости применения пропорциональных избирательных систем на муниципальных выборах. В соответствии с Федеральным законом от 16 октября 2012 года №173-ФЗ использование пропорциональной избирательной системы в поселениях, где численность населения составляет менее 3000 человек, а представительный орган состоит менее чем из 15 депутатов, было запрещено Федеральный закон от 16.10.2012 №173-ФЗ «О внесении изменений в статью 35 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и статью 23 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2012. №43. Ст. 5786..
В ходе рассмотрения указанного дела Конституционным Судом РФ подвергалась сомнению конституционность использования пропорциональной системы на выборах и других уровней власти, так как беспартийные граждане не имеют возможности конкурировать с партийными списками на равноправной основе Нудненко Л.А. Некоторые проблемы соблюдения принципа равного избирательного права при регистрации кандидатов в депутаты //Государство и право. 2016. №5. С. 47. Конституционный Суд РФ указал на то, что и партийные, и беспартийные граждане не обладают правом самовыдвижения, а также отметил возможность беспартийных граждан обращения в отделение политической партии с предложением о включении в список кандидатов. В данном случае, Конституционный Суд РФ проигнорировал нарушение принципа равноправия между партийными и беспартийными гражданами. Представляется, что в данном случае беспартийные граждане могли бы участвовать в выборах посредством выдвижения собственного списка.
Интересно рассмотреть еще одно явление, которое имело место и на минувших выборах в Государственную Думу Федерального Собрания РФ в 2016 г. Д.А. Медведев, будучи Председателем Правительства РФ, возглавлял федеральный список кандидатов в депутаты Государственной Думы Федерального собрания РФ. А.Г. Тулеев, будучи Губернатором Кемеровской области, возглавлял региональную группу №6 партийного списка политической партии «Единая Россия». В.В. Якушев занимал государственную должность Губернатора Тюменской области и возглавлял региональную группу №8. Р.Н. Минниханов и Р.З. Хамитов возглавляли соответствующие региональные группы, будучи высшими должностными лицами Татарстана и Башкортостана. С.С. Собянин, будучи Мэром Москвы, также возглавлял московский региональный партийный список. Согласно постановлению ЦИК РФ №56/541-7 от 23.09.2016 г. все указанные лица были избраны в качестве депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Сразу отметим, что никто из данных лиц не является в настоящий момент депутатом. Такое явление получило название технологии «паровозов» Шейнис В.Л. Превращения избирательной системы в России // Общественные науки и современность. 2008. №6. С. 45. Личный рейтинг известной личности позволяет списку набрать большее количество голосов. Указанные лица, будучи известными политиками, достаточно известными персонами уступали свои места кандидатам, которые практически не известны или малоизвестны избирателям. Тем более, очень проста ситуация передачи мандата в таком случае.
Применение подобных технологий со стороны партий имеет большой опыт. В частности, на выборах в Государственную Думу Федерального Собрания РФ в 2007 году применение подобной технологии побило все рекорды. Подобные технологии порождают нарушения пассивных избирательных прав граждан, которые лишатся представительства вследствие такого политического обмана Нудненко Л.А. Новеллы Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» / Государственная власть и местное самоуправление. 2006. №6. Тем не менее, Конституционный Суд РФ в Постановлении от 17 ноября 1998 г. №26-П отметил, что граждане не лишаются своего представительства, если они голосуют не за тех кандидатов, которые в результате выборов оказываются избранными. Данное Постановление было принято в результате рассмотрения конституционности положений Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» Постановление Конституционного Суда РФ от 17.11.1998 №26-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 года "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. 1999. №1.
В Федеральном конституционном суде ФРГ рассматривалось дело о негативном эффекте голосования, который был признан неконституционным. Оспаривалось так называемое положение об «избыточном» мандате в смешанной избирательной системе, применявшейся на выборах в федеральный парламент. Партии, которые не смогли пройти заградительный барьер, тем не менее, могли быть допущены к распределению мандатов путем получения «основного» мандата Фахретдинова А. Избирательная система Германии в решениях Конституционного суда ФРГ // Журнал о выборах. 2008. №6. С. 53. Такой шанс появляется у партий, представители которой получили минимум по одному мандату по мажоритарной избирательной системе. Таким образом, было ослаблено действие заградительного барьера, а тем самым - необоснованная дифференциация участников избирательного процесса. По мнению Конституционного суда ФРГ, данные положения противоречат принципам равного избирательного права. Система, которая приводит к тому, что большее количество отданных голосов влечет за собой потерю мандата, ставит под сомнение демократичность выборов. Избиратель также не вполне осведомлен о последствиях подачи своего голоса (это касается, конечно, в первую очередь, «паровозов»). Конституционный суд ФРГ также отметил, что следование федеральным целям не может служить основанием для отступления от принципов избирательного права. Здесь можно с полной уверенностью согласиться с позицией Конституционного суда ФРГ, так принципы избирательного права в условиях стабильной ситуации в стране не должны искажаться. На приведение данных положений законодательства в соответствие с Основным законом ФРГ законодателю было отведено три года. Известно, что Конституционный суд ФРГ нововведения, предложенные законодателем, не устроили, что обусловило повторную работу над изменениями.
Важно также рассмотреть в свете рассматриваемого вопроса известное решение по делу Матье-Моэн и Клерфейт против Бельгии. Европейский Суд по правам человека отмечал, что любая избирательная система имеет своим недостатком феномен «потерянных голосов, так как перед ней зачастую стоят задачи, которые трудно совместить на практике, объединение различных идейных движений для формирования единой политической воли и точное отражение интересов избирателей Матье-Моэн (Mathieu-Mohin) и Клерфейт (Clerfayt) против Бельгии // Европейская конвенция о защите прав человека: право и практика. Отдельные детали избирательной системы могут быть допустимы в одних обстоятельствах и совершенно недопустимы в других. Более того, ЕСПЧ отметил, что субъективные права участия в избирательном процессе не являются абсолютными. В отношении избирательных систем у государств имеет определенная степень усмотрения, но при этом ограничения не должны нивелировать основную суть прав, используемые средства должна быть соразмерными и ограничения должны носить правомерную цель. Также интересно отметить, что, например, знание государственного языка в качестве основания для реализации пассивного избирательного права обоснованно только в том случае, когда этот язык является единственным рабочим в выборном органе Case of Podkolzina v. Latvia. Но установление дополнительного государственного языка в национальных республиках не влечет за собой установление требований знания такого языка для реализации пассивного избирательного права Постановление Конституционного Суда РФ от 27.04.1998 №12-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений части первой статьи 92 Конституции Республики Башкортостан, части первой статьи 3 Закона Республики Башкортостан "О Президенте Республики Башкортостан" (в редакции от 28 августа 1997 года) и статей 1 и 7 Закона Республики Башкортостан "О выборах Президента Республики Башкортостан» // СПС «КонсультантПлюс». . Здесь Конституционный Суд РФ хоть и весьма аккуратно, но правильно подчеркнул необходимость обеспечения равенства доступа граждан к государственному управлению.
Все указанные решения показывают, какое сложное преломление в практике имеют избирательные системы. В ряде случаев неосмотрительность законодателя в выборе избирательной системы может приводить к существенным искажениям представительства, нарушениям избирательных прав и их принципов.
Заключение
В рамках проведенного исследования предложено следующее определение конституционного дизайна. Конституционный дизайн - это интеллектуальный продукт создателей конституции, содержащий основы конституционного строя, основные идеи конституции, замысел создателей конституции относительно функционирования основных органов, их взаимодействия, реализации механизма разделения властей, обеспечения основных прав человека, а также институциональные механизмы, которые обеспечат действие конституции.