ГЛАВА 3. Борьба с коррупционными правонарушениями в период «оттепели» и «развитого социализма»
3.1 Борьба с коррупцией в СССР в период «оттепели»
Проблема коррупции представляется системным явлением в процессе общественных отношений независимо от времени, следовательно главный вопрос заключается не столько в ее полном искоренении, сколько в масштабах ее проявления, а так же количестве чиновников, которые становятся «особой кастой» на определённом историческом этапе. Соколов Б. Коррупция в сталинскую эпоху. Или системные проблемы социума независимо от эпохи. [Электронный ресурс] URL: http://www.politicsglobal.ru/korrupcija-v-stalinskuju-jepohu-ili-sistemnye-problemy-sociuma-nezavisimo-ot-jepohi/ (дата обращения 15.10.2018) После смерти И.В. Сталина в марте 1953 года и произошел передел власти, в результате которого главой государства становится Н.С. Хрущев, взявший курс на десталинизацию и либерализацию общественной жизни. Это привело к децентрализации властных структур и появлению клановости по территориальному и региональному признаку. Стали возвращаться льготы и привилегии для высокопоставленных чиновников, что создало весьма благоприятные условия для их коррупционной деятельности. Кабанова М.В. Формы коррупции в советской системе в период 1953-1964 годов. [Рукопись]: курсовая работа по направлению подготовки 41.04.04 «Политология»: «Политические вызовы современности»: защищена 28.06.2017 / М.В. Кабанова; НИУ ВШЭ Москва; науч. рук. д.п.н., проф. Ю.А. Нисневич. - М.- 2017, 31 с. Так члены кланов участвовали в перераспределении должностей и ресурсов, выступали единым фронтов в решении политических, а также хозяйственных вопросов. Имел место своеобразный этикет между начальниками и подчиненными как в формальной, так и неформальной форме. Там же. Не соблюдение неписанных законов клана карался потерей своего положения в клановой структуре. Следует отметить, что в предшествующий период, руководство четко и довольно жестко реагировало на появление клановости во власти, путем манипуляций в кадровой политике и прямого столкновения влиятельных групп.
Можно выделить клан А. Микояна, хоть и не многочисленный, однако сумевший сохранить свое влияние. А также клан самого Н. С. Хрущева, образованного из Московского и Украинского кланов. Там же. Восстановление клановых механизмов кадровой политики на основе личных связей связан со стремлением самого Н.С. Хрущева упрочить свое первоначально шаткое положение. Однако такая система комплектации кадров приводила к снижению уровня эффективности управления теми или иными отраслями, руководитель-ставленник не всегда обладал необходимом образованием и компетенциями. Так несмотря на то, что управленческий состав региональных райкомов и горкомов КПСС имели высшее образование, лишь 1/3 от их количества действительно представляли собой профессионалов своего дела Айрапетов В.А. Государство и номенклатурные кадры: к оценке трансформации ценностных характеристик, 1945-1982 гг. // elis.pstu.ru. 2017. URL: http://elis.pstu.ru/index.php?a=9&pod_id=33&pod3_id=197 (дата обращения 20.05.2017).. Помимо этого, процесс трансформации системы управления и разделения властных структур, проводимая Хрущевым, путем введения Совнархозов на разных государственно-территориальных уровнях, и нарушения единства формирования Советов, приводила к еще большему количественному увеличению состава бюрократии и путанице в их функционале. Так же наблюдалась хаотичность перестановок и реорганизаций, заставляющих с одной стороны номенклатуру чувствовать постоянное беспокойство из-за отсутствия стабильности, а с ругой стороны, наоборот, более свободно, в связи с ослаблением надлежащего контроля за партийными элитами на местах. Такой раздутый бюрократический аппарат повлек за собой увеличение числа коррупционных преступлений. Наибольшее распространение получило не рациональное использование материальных ресурсов Богданов С.В. Хозяйственно-корыстная преступность в СССР 1945-1990 гг.: факторы воспроизводства, основные показатели, особенности государственного противодействия. Диссертация на соискание ученой степени исторических наук. Курск., 2010. С. 134.. Чтобы снизить процент хищений и взяток, предполагалось вводить систему альтернативности выборов в партийные структуры и временное ограничение пребывания на должностях. Это не давало возможности укореняться на местах и создавать стабильную и разветвленную клановую структуру. Так же предполагалось сократить расходы на содержание бюрократического аппарата, одной из таких мер было сокращение лиц имевших дополнительное с зарплатой временное денежное довольствие, к тому же в случае если оно было меньше 1000 рублей, то заменялось только определенной надбавкой к зарплате Коновалов А.Б. Модернизация системы номенклатурных льгот и привилегий: опыт хрущевских реформ (195301964 годы) // history.nsc.ru. 2017. URL: http://www.history.nsc.ru/website/history-institute/var/custom/File/IE2007/004_Konovalov.pdf (дата обращения 26.05.2017). , также проходило сокращение размера пенсионных выплат на региональном и высшем партийном уровнях. Но данные меры встречали упорное сопротивление со стороны номенклатурных работников и чаще всего не были реализованы. Продолжалось использование государственных средств в качестве источника своего материального благосостояния, например в виде строительства дорогостоящих дачных поселков, продолжалось воровство и очковтирательство - все это снижало уровень доверия населения к государственным и партийным властным структурам и требовало пересмотра. Начинается процесс ужесточения карательных мер. Так, в 1960 г. был принят новый Уголовный кодекс, где получение взятки признавалось опасным видом коррупции. Более того, увеличивался срок лишения свободы до 15 лет с конфискацией имущества (статья 173). УК РСФСР от 27 октября 1960 года. [Электронный ресурс] URL: https://dokipedia.ru/document/5160958?scroll_to=52e5d148bc58731f11d7e7f2&pid=1389 (дата обращения 12.10.2018). Были четко структурированы те или иные преступления, согласно их видам и в отдельную главу были выделены «преступления против социалистической собственности». Там же. Произошла детализация видов различных хищений в данной области (статьи 89,90,92,93,96), а так же уже на законодательном уровне преследовалась не только взятка, но и дача взятки (статья 174) и посредничество во взяточничестве (статья 174.1). Там же. Ужесточение закона было порождено усилением коррумпированности властных структур. К примеру, в 1961 г. организованное взяточничество было раскрыто в московском областном суде, московской городской прокуратуре и областной прокуратуре. Вследствие этого в 1962 году была введена ответственность как за непосредственное получение взятки, так и через посредника в виде лишения свободы сроком до 10 лет с конфискацией имущества, а также смертная казнь за получение взятки в особо крупных размерах должностным лицом Указ Президиума ВС СССР от 05.05.1961. Об усилении борьбы с особо опасными преступлениями. // http://www.libussr.ru/ 2017. URL: http://www.libussr.ru/doc_ussr/usr_5682.htm (дата обращения 03.05.2017).. Но существовала возможность избежать сурового наказания в случае добровольной явки с повинной.
Помимо реорганизации властных структур, приведших к увеличению возможностей для злоупотребления властью, особую роль сыграла реорганизация правоохранительных органов. Произошло сокращение численности офицерского состава, за счет увеличения кадров на уровне районных и городских структур, предполагалась система ротаций между центром и периферией. Однако данные нововведения имели неоднозначные последствия, так, с одной стороны, это позволило упорядочить кадровую систему, но в тоже время способствовало увеличению нагрузки, снижению работоспособности и профессионального уровня правоохранительных органов. Кабанова М.В. Формы коррупции в советской системе в период 1953-1964 годов. [Рукопись]: курсовая работа по направлению подготовки 41.04.04 «Политология»: «Политические вызовы современности»: защищена 28.06.2017 / М.В. Кабанова; НИУ ВШЭ Москва; науч. рук. д.п.н., проф. Ю.А. Нисневич. - М.- 2017, 31 с. Это привело к всплеску коррупционных преступлений и их систематичности не только на уровне государственных структур, но и в других сферах, в особенности в области снабжения и торговли. Появляется «теневой рынок», многие дефицитные товары личного пользования распространяются через систему знакомства и блата. Наиболее частыми явлениями коррупционных действий становятся взятки должностным лицам для обеспечения предприятий необходимым оборудованием, и выполнения директивного плана, хищение государственной собственности, сговор, обращение к теневым посредникам, подлог, списание дорогого оборудования или использование низкокачественного сырья. На бытовом уровне распространенным явлением становится спекуляция.
3.2 Коррупция как системное явление в период правления Л.И. Брежнева
К моменту смены власти и лишения Н.С. Хрущева всех постов в 1964 году, коррупция в СССР уже укоренилась во всех сферах политики и экономики.
Вызывает интерес сложившийся взгляд иностранных спецслужб (ЦРУ США) в отношении сложившегося положения в стране и в отношении бюрократии. Согласно их восприятию руководство Н.С. Хрущева предоставило номенклатуре безопасность жизни, путем отмены массового террора сталинских времен, в свою очередь руководство Л.И. Брежнева обеспечило безопасность должности. The Soviet Anticorruption campaign: causes, consequences and prospects [Электронный ресурс] URL: https://www.cia.gov/library/readingroom/docs/CIA-RDP86T00591R000300380001-0.pdf (дата обращения 15.01.2019). Так же можно выделить аналитический взгляд и прогноз на будущие перспективы развития СССР со стороны ЦРУ, через три года после смещения Н.С. Хрущева с поста Первого секретаря, а период 1967-1968 годов (в рамках празднования 50-ия Октябрьской социалистической революции). The USSR: Problems, Policies, and Prospects 1967 - 1968 [Электронный ресурс] URL: https://www.cia.gov/library/readingroom/docs/CIA-RDP08S01350R000100070001-9.pdf (дата обращения 15.01.2018). В докладе отмечается, что Советский союз в период Л.И. Брежнева и его команды не слишком отличаются по своей сути от СССР периода руководства Н.С. Хрущева, хотя четко прослеживается разница в стиле руководства страной, импульсивного в своих поступках Н.С. Хрущева сменил осторожный коллектив, продолжающий свою политику управления с момента прихода к власти, Там же. и не склонный искать какие-либо новые цели и пути развития, предпочитающий компромисс и консенсус предыдущему периоду перегибов. Такая осторожность объясняется чрезмерной громоздкостью сложившегося бюрократического аппарата, то есть «бюрократия контролирует так называемых преемников Н.С. Хрущева». Там же.
И действительно, приход к власти Л.И. Брежнева окончательно оформляет номенклатуру в качестве недосягаемой элиты, не желающей подчиняться и чувствующую в отношении себя бесконтрольность со стороны власти, что стало причиной, активного «сращивания» преступных элементов с номенклатурой, желающих воспользоваться сложившимся выгодным положением. Иванов В.А. Исторический анализ основных причин и факторов, способствующих развитию коррупции в России. // Внутренний контур национальной безопасности, №9 [Электронный ресурс] URL: http://www.nbpublish.com/library_get_pdf.php?id=31513 (дата обращения 20.11.2018) Так У.Кларк рассматривает советскую политическую коррупцию1960-х, 1970-х годов как союз права и особых политических правил William A. Clark Crime and Punishment in Soviet Officialdom, 1965-90. Europe-Asia Studies, Vol. 45, No. 2 (1993), pp. 259-279 [электронный ресурс] Режим доступа: URL.: https://www.jstor.org/stable/152861 (дата обращения 30.10.2018.). Именно в период нахождения Л.И. Брежнева у рычагов управления государством, иррациональные механизмы государственного управления достигли критической стадии, это было связано с отсутствием реальных структурных реформ формальных институтов государства, что привело к его распаду. Не совсем верно утверждать, что советское руководство не знало о проблемах или не вносило изменений в политику, направленную на смягчение иррациональности функционирования советского государства, а так же старалось смягчить существующее недовольство населения в результате увеличения доступности товаров народного потребления. The USSR: Problems, Policies, and Prospects 1967 - 1968 [Электронный ресурс] URL: https://www.cia.gov/library/readingroom/docs/CIA-RDP08S01350R000100070001-9.pdf (дата обращения 15.01.2018). Не согласившись с перспективами серьезных преобразований, была создана целая серия имплицитных компромиссов, сделок и других негласных полумер, направленных на поддержание власти. Таким образом советское руководство в период с 1965-90 гг. приспособилось к созданию и функционированию альтернативных неформальных механизмов, которые, по его оценке, имели тенденцию более эффективно выполнять определенные социальные функции. Там же. При этом тот факт, что эти неформальные механизмы, как правило, вытесняют формальные институты государства, что они нарушают законодательство, волновали в меньшей степени, чем стремление сохранить советскую власть. Это позволяет оценить и проанализировать поведение номенклатуры того периода. Те из них, кто действовал в рамках «негласного» договора с режимом, который предусматривал создание и поддержание большой неформальной системы государственного управления и способствовал сохранению стабильности становился «неприкасаемой» фигурой, способной избежать наказания в случае каких-либо правонарушений. К ноябрю 1982 года брежневский авторитарный режим достиг почти невообразимого уровня распространения операций теневого рынка. Так, Эдвард Хьюит утверждал, что около 20 миллионов советских граждан занимались либо полной, либо неполной подпольной производственной деятельностью Ed A. Hewett, Reforming the Soviet Economy: Equality versus Efficiency (Washington, DC, The Brookings Institution, 1988), p. 180. . Коррупция такого масштаба, безусловно, пронизывала все слои советского общества, включая политическую элиту. Необходимо выделить особенности номенклатуры данного периода. Так, согласно мнению Безруковой И.В. ей были характерны бесконтрольность, в силу диктаторских особенностей управления всей системы; постоянный рост потребностей, что неукоснительно влекло за собой поиск новых путей удовлетворения данных потребностей из-за сокращений общих фондов потребления и укрепление клановой коррупции, здесь непосредственно можно выделить семью самого Л.И. Брежнева и главы МВД СССР Н.А. Щелокова Безрукова И.В. Феномен коррупции в истории человеческой цивилизации. // Безопасность Евразии. 2017. № 4 (38). С. 357-360.. Стал нарушаться негласный запрет не допускать во властные структуры детей политической или партийной элиты. Так, в конце правления Л.И. Брежнева высокие посты в ЦК партии и соответствующие должности в министерствах получили ближайшие родственники Генерального секретаря - сын Ю.Л. Брежнев и зять - Чурбанов Ю. М. Такой подход стал распространяться и другие партийные и государственные структуры. Кумовство стало обыденностью. Все эти особенности способствовали легализации коррумпированной системы властных отношений в которой основным орудием достижения положения и привилегий становится взятка, обеспечивающая необходимый доступ к документам или должностной подписи, гарантирующей высокий уровень жизни. Согласно М. Дульневу, номенклатура превратилась в закрытую касту, куда входили секретари партийных комитетов разных уровней, председатели и руководители исполкомов, комсомольского и профсоюзного движения, а также высшие чины армии и флота, что в конечном итоге составляло около 500 тысяч человек Дульнев М.В. Коррупция и борьба сней в советском государстве в 1917 - 1991 г. (историко-правовое исследование). Диссертация кандидата юридических наук. М., 2008..
Анализируя наиболее популярные коррупционные практики данного периода и способы борьбы с ними интересно обратиться к УК РСФСР, утвержденный ВС РСФСР 27.10.1960 года, особенно к части его статей. Несколько глав Особенной части Кодекса являются наиболее частой моделью коррупционного поведения советских чиновников как в начальный период 1960-х годов (последние годы власти Н.С. Хрущева), так и на протяжении всего периода «застоя», вплоть до 1990-х годов. Безусловно, мы не можем в полной мере доверять и опираться на количественную базу коррупционных дел, так как, с одной стороны, существовали приписки, а также данные факты коррупционных преступлений всего лишь верхушка айсберга, скрывающая те случаи, которые не попали под внимание правоохранительных органов или покрывались ими. Следовательно, нормативные акты в наибольшей степени позволяют проследить ретроспективу наиболее часто встречающихся коррупционных правонарушений. Так, часто фигурирующими случаями являлись - злоупотребление властью или служебным положением (статья 170), превышение власти или служебными полномочиями (статья 171), халатность (статья 172), получение и дача взятки (статьи 173 и 174), подделка официальных документов (статья 175)УК РСФСР (утв. ВС РСФСР 27.10.1960) [электронный ресурс] Режим доступа: URL.: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_2950/8f75811a396fb70c6bcc70c5ae0122fc829a2d5a/ (дата обращения 30.10.2018).. Советская командно-административная система управления предполагала объемный документооборот. Именно внесение тех или иных правок, заставляли использовать незаконные средства для приобретения таких «откорректированных» документов, позволяющих, например, получать прописку, ордера на квартиры и многое другое. Иным направлением, также вызывающим интерес, являются «экономические преступления». Учитывая монополию государства на экономическую деятельность, а также распределение ее продукции, советские чиновники стратегически располагались на должностях, которые несли с собой многочисленные возможности для личной выгоды. В результате большая часть коррупции в официальных органах, связана с такими экономическими преступлениями, как частное предпринимательство и коммерческое посредничество (глава 6, статья 153), спекуляция (статья 154) Там же. . Обременительные планы и директивы, спускаемые для выполнения чиновниками в кратчайшие сроки, вынуждали последних прибегать к нарушениям буквы закона, чтобы поддерживать имеющуюся систему, более того, склонность советской правящей элиты к подобным махинациям стала в значительной степени поощрительной. Использование в своих целях свободных агентов по закупкам, так называем «толкачей», стало привычным делом, на которое правоохранительные органы закрывали глаза.
К середине 1970-х дефицит в стране достиг огромных масштабов, и как следствие хищения государственной собственности становится характерной чертой новой брежневской номенклатуры. Чиновники и директора крупных предприятий стали использовать свое служебное положение для личного обогащения, Дворецкий М.Ю. История развития и направления оптимизации уголовной ответственности за коррупцию. // Вестник Тамбовского университета. Серия: Гуманитарные науки. 2010. № 1 (81). С. 305-310 которое перестали прятать, а более того решались выставлять на показ. Для этих целей использовались криминальные схемы, круговая порука, кумовство. Коррупция как уже системное явление охватывало различные ведомства и, порой, регионы. А это уже представляло опасность для соответствующего «образа» советского государства и политического режима. Личные, имущественные преступления слишком зарвавшихся чиновников наказывались более сурово, чем экономические и должностные преступления, обеспечивающие стабильность или видимость стабильности системы.
Рисунок 2. (смотри Приложение 2)
По статистическим данным William A. Clark.
Так на графике мы четко можем наблюдать имеющуюся тенденцию жесткого отношения власти к должностным преступлениям и преступлениям против социалистической собственности. Если в первом виде корыстных преступлений большинство чиновников все же подвергалось увольнению и тюремному заключению, то за второй вид - тюремное заключение было подавляющей мерой наказания, также, как и в случаях вынесения смертного приговора. Как уже было сказано выше, данные факты объяснимы с точки зрения негативного отношения власти к чрезмерному стремлению номенклатуры обогатиться в своих личных корыстных целях, что ставило под удар партийные принципы и лояльное отношение общественности к сложившейся системе. Четко прослеживается тенденция мягкого отношение к правонарушениям в хозяйственной сфере. Поэтому мы можем говорить о наличии корпоративной коррупции в социалистическом государстве. Именно здесь было скрыто наибольшее количество коррупционных преступлений.
Несмотря на растущую коррумпированность властных структур в СССР продолжала осуществляться «показательная» антикоррупционная борьба. Интересен тот факт, что наказание «проштрафившегося» чиновника не являлось необратимым. Так, юридическая ответственность в виде отстранения от должности не было приговором, от которого невозможно было «оправится», особенно на должностях низкого ранга. Существовала довольно распространенная практика перевода или назначения такого чиновника на более низкие должности в других, менее значимых органах власти.