Проблеме коррупции и вопросам эффективных методов борьбы с ней посвящено множество исследований как в отечественной науке, так и за рубежом. Так что же можно считать коррупцией? Следует отметить, что единого определения, способного отвечать различным аспектам ее проявлений, к сожалению, нет, это связано с особенностями данного явления видоизменяться в процессе трансформации политических, экономических и социальных условий. Нисневич Ю.А. Политика и коррупция: коррупция как фактор мирового политического процесса: монография / Ю.А. Нисневич. - М.: Издательство Юрайт, 2017. С. 15. Так же отсутствие единства в данном вопросе связано с тем или иными методологическим подходом, рассматриваемым в процессе исследований. Там же.
Однако наиболее приемлемым и наиболее отвечающим целям данного исследования, является формулировка согласно которой под коррупцией - подразумевается использование представителем органов властных структур своих служебных полномочий для незаконного обогащения и получения личной выгоды в своих, и групповых целях Черкасов С.А. История коррупции в России. // В сборнике: глобализм и миграции: вызов толерантности международная научная конференция. Новосибирский государственный технический университет. 2014. С. 85-89.. Однако данное определение требует более детального анализа. Во-первых, необходимо понять, что есть коррупционное деяние. Так, если обычный гражданин совершает кражу какого-либо товара со склада и продает его на черном рынке, данное действие нельзя назвать коррупцией, однако если государственное должностное лицо вступает в сговор с частным лицом для данной незаконной деятельности, то это должностное лицо совершает коррупционное преступление. John M. Kramer. The Western Political Quarterly, Vol. 30, No., 1977), PP. [Электронный ресурс]. URL: https://www.jstor.org/stable/447406 (дата обращения 30.10.2018). Во вторых, рассматривая коррупцию как не правомерное поведение, имеющее расхождение с формальными обязанностями, налагаемые положением и должностью, данное поведение не всегда осуждается широкими слоями населения! И здесь мы можем наблюдать существенное расхождение между официальными и частными восприятиями приемлемости должностного поведения. Там же. И, в-третьих, несмотря на то, что чиновник совершает коррупционные правонарушения в личных целях, его деятельность может приносить пользу сложившейся системе. Однако следует учесть, что в Уголовном кодексе РСФСР УК РСФСР (утв. ВС РСФСР 27.10 1960) (ред. От 30.07.1996_ URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_2950/8f75811a396fb70c6bcc70c5ae0122fc829a2d5a/ (дата обращения 15.11.2018). понятие «должностное лицо» формулируется довольно широко, так лица, которые в западной политической системе не считались бы «должностными лицами» государства, безусловны были бы включены в систему советского правового поля, это создавало большие трудности в формулировке и признании отдельных категорий граждан в статусе должностных лиц. Дульнев М.В. Коррупция и борьба с ней в Советском государстве в 1917 - 1991 гг. (историко-правовое исследование). Диссертация кандидата юридических наук. М., 2008. Так должностными лицами признавались и лица занимающие или назначаемые на должности административно-хозяйственно или организационного плана в различных типах учреждений, а так же лица, являющиеся представителями власти. Там же. Отсюда следовала тенденция расширения круга граждан, признаваемых субъектами должностных правонарушений, которые могли заниматься одновременно и функциональными и должностными обязанностями.
В России на протяжении всей истории вопрос коррупции являлся одним из главных на повестке государства.
Именно тотальная коррупция и стала одной из причин февральской, а затем и октябрьской революций 1917 года, в результате которых Российская Империя, прекратила свое существование, а активные действия по сдерживанию и борьбе с коррупцией начались лишь после революции, смены государственного строя и прихода к власти большевиков. Одной из объективных причин, послужившей этому обстоятельству, стало кардинальное и качественное реструктурирование прежних властных структур Российской Империи. В свое время В.И. Ленин, называя «бюрократа» самым худшим из внутренних врагов был вынужден признать необходимость в чиновниках для эффективного управления и четко указывал на необходимость бдительного контроля за управленческим аппаратом Российское законодательство Х-ХХ веков./ Под общ. ред. А.И. Чистякова.- М.: Юридическая литература, 1985.- 201 с..
Однако революционные события октября 1917 года не смогли искоренить коррупцию, более того, злоупотребления служебным положением и взяточничество были привнесены в процесс формирования нового советского чиновничьего аппарата.
Вместе с возникновением первостепенных задач по стабилизации страны в условиях гражданской войны и интервенции, и формированием новой административной структуры вырастали масштабы перераспределения ресурсов через вновь образованные государственные институты, что требовало увеличения количества аппарата чиновников. В условиях острого дефицита квалифицированных кадров, в данные структуры принимались лояльно настроенные представители прежнего режима, которые в условиях не сформированности новой администрации привносили прежние традиции, в том числе основанные на коррупционных практиках.
Советская система политического и общегосударственного контроля в рамках нарождающейся плановой экономики, исключала возможность существования сфер жизни свободных от пристального внимание государственных структур. Однако на практике чиновники, наделенных чрезвычайными полномочиями, нередко злоупотребляли своим исключительным положением в виде взяток. Именно взятка становится главным проявлением коррупции. В связи с появившейся практикой к концу 1917 года были предприняты первые шаги, направленные на борьбу с должностными злоупотреблениями. Так 27 ноября 1917 г. был принят Декрет «О рабочем контроле» Положение о рабочем контроле // Декреты Советской власти. Т. 1. М., 1957. [Электронный ресурс] URL: http://www.hist.msu.ru/ER/Etext/DEKRET/rab_ctrl.htm (дата обращения 10.10.2018) на предприятиях с наличием наемных работников. Контролирующие органы получали доступ ко всей документации предприятия по первому требованию. Отказ грозил судебным разбирательством, а принятые решения были обязательны для исполнения. Отмена решений производилась высшими органами рабочего контроля.
Практически в тоже время была публикована инструкция Наркомюста от 19 ноября 1917 г. «О революционном трибунале, его составе, делах, подлежащих его ведению, налагаемых ими наказаниях и о порядке ведения его заседаний» Инструкция Наркомюста «О революционном трибунале, его составе, делах, подлежащих его ведению, налагаемых ими наказаниях и о порядке ведения его заседаний». 19 ноября 1917 г. [Электронный ресурс] URL: http://www.libussr.ru/doc_ussr/ussr_114.htm (датаобращения 13.10.2018). Она предписывала привлекать к суду лиц, злоупотребляющих своим положением, и властью. В виде наказаний предписывались штрафные санкции, лишение свободы, выдворение как из столиц, так и пределов Российской Республики, а также возможность объявления общественного порицания, лишение политических прав и имущества, налагались общественные работы и возможность объявления виновного врагом народа Там же.. Степень и мера наказания определялась Революционным трибуналом. 20 марта 1918 г. в структуре ВЧК был создан специальный отдел по борьбе с должностными преступлениями Из истории Всероссийской чрезвычайной комиссии (1917-1922 гг). [Текст]: сборник документов/ Под ред. Н. Полякова. - М.: Госполитиздат, 1958. - N 144..
В письме от 4 мая 1918 года к наркому юстиции Д. И. Курскому, глава СНК В.И. Ленин предлагал незамедлительно внести законопроект о мерах наказания за взяточничество в виде лишения свободы на срок до десяти лет тюремного заключения и десяти лет принудительных работ Ленин В.И. Полное собрание сочинений в 55 тт. - М.: Издательство политической литературы, 1967-1981. Т. 50. Письма май-июнь 1918. - М., 1970. / В.И. Ленин [Электронный ресурс] URL: http://bolshevick.org/teoriya-i-praktika-bolshevizma/lenin/50.pdf (дата обращения 13.10.2018). В кратчайшие сроки был составлен декрет СНК «О взяточничестве», принятый 8 мая 1918 года Декреты СНК РСФСР «О взяточничестве» от 8 мая 1918 г., «О борьбе со взяточничеством» от 16 августа1921 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ESU&n=14239#004862218682464081 (дата обращения 4.11.2018 г.) и ставший первым государственным антикоррупционным нормотивно-правовым актом, положивший начало борьбе с коррупцией в Советской России.
Данным документом налагалась уголовная ответственность в виде лишения свободы сроком до пяти лет, предусматривались принудительные работы. Юридическая ответственность распространялась не только на людей, берущих взятки, но и на взяткодателей, пособников, подстрекателей, а также применялась ко всем лицам причастным к данному преступлению, занимающих государственную или общественную службу в РСФСР. Тем самым устанавливалась единая мера уголовной ответственности вне зависимости от положения должностного лица. Декрет «О взяточничестве» // Собрание узаконений. № 35. 1918 г. С. 467. Вымогательство взятки, в рамках своих особых полномочий декрет относил к отягчающим обстоятельствам, усиливающим меру ответственности, ужесточалось и наказание Декреты СНК РСФСР «О взяточничестве» от 8 мая 1918 г., «О борьбе со взяточничеством» от 16 августа1921 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.libussr.ru/doc_ussr/ussr_1055.htm (дата обращения 4.11.2018 г.). Начинается ввод ограничений на политику подбора кадров и меры для предупреждения возможности злоупотреблений своим должностным положением. В большей степени эти меры затронули силовые структуры, в частности милицию. Это было обусловлено прежним опытом превышений полномочий и коррупционных явлений в среде царской полиции в виде вымогательств, взяточничества, бездействия. Были созданы специальные ящики, куда граждане могли бросить свою жалобу на коррупционные действия властей. В случае подтверждения факта в результате следствия, информация о привлечении виновных к ответственности должна была быть обнародована в местной печати. Так же ответственность распространялась как на укрывателей взяточничества, так и на лиц, владеющих информацией о факте получения взятки, это подчеркивалось в Декрете «О борьбе со взяточничеством» 1921 года Собрание Узаконений 1921 г. № 60. С. 421.. Декрет позволял привлекать к ответственности служащих государственных и общественных учреждений, независимо от содержания их полномочий. Вводилась ответственность за проявления коррупции в виде скрытого взяточничества. Однако предполагалась возможность освобождения от ответственности, в случае своевременного информирования о вымогательстве или оказании содействия в раскрытии данного преступления Декреты СНК РСФСР «О взяточничестве» от 8 мая 1918 г., «О борьбе со взяточничеством» от 16 августа1921 г. [Электронный ресурс] URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ESU&n=14239#004862218682464081 (дата обращения 4.11.2018 г.).
О применении на практике этого Декрета можно судить по высказыванию главы СНК В.И. Ленина в 1921 году в статье «Ответ на запрос крестьянина» он писал: «Советская власть не мало расстреляла уже таких должностных лиц, которые попадались, например, во взяточничестве, и борьба против подобных негодяев будет доведена до конца» Ленин В.И. «Ответ на запрос крестьянина» / В.И. Ленин [Электронный ресурс] URL: http://leninvi.com/t37/p480 (дата обращения 4.11.2018 г.).
Таким образом, уже в начале формирования Советского государства имелись довольно частые прецеденты коррупционных правонарушений, причем наиболее распространенными средствами борьбы выступали, наряду с законодательным закреплением уголовной ответственности всех субъектов правонарушений, создание Центральной комиссии по борьбе со взяточничеством, а также активное участие граждан в процессе выявления противозаконных действий и сотрудничество с правоохранительными органами.
1.2 Коррупция в годы НЭПа как социальное явление
Особенно остро вопрос о разработке и внедрении антикоррупционных мер был поставлен в период возврата к буржуазно-рыночным механизмам регулирования экономики, связанными с введения НЭПа. Произошло возрождение товарно-денежных отношений, была разрешена аренда земли, произошла частичная денационализация мелких предприятий, использование найма - все это требовало пересмотра как законодательных основ Советского государства, так и деятельности Советов. Начинает проявляться крайнее недовольство приверженцев коммунистической идеологии в отношении возврата к явным проявлениям буржуазных черт, столь порицаемым и искореняемым в период революционных преобразований. Это могло привести к процессам демонтажа социалистических основ среди населения. И не без основательно, так как данный период характеризуется яркими проявлениями коррупционных правонарушений. Взяточничество процветало в системе бирж труда, использовалось для уклонения от военной службы, налогов (особенно в этой области наблюдались злоупотребления, так как в случае признания человека бедным крестьянином можно было не выплачивать налоги вообще) Орлов И.Б., Маркосян Г.М. Взятка и борьба с ней в годы нэпа. М.: Принципиум, 2011. С. 36 , в сфере жилищного фонда, а также транспорта. Взятка выражалась не только в денежном эквиваленте, хотя именно в период НЭПа такой вариант становиться наиболее распространённым. Взятка имела натуральный характер в виде продуктов (мясо, птица, масло, пшеница) или алкогольной продукции (самогон). В декабре 1921 года на Всероссийской конференции РКП(б) было заявлено о внедрении во все сферы жизни общества строгих основ революционной законности КПСС в резолюциях, решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. М., 1983. С. 471.. Причем «революционная законность» понималась с точки зрения крайнего ужесточения налагаемой уголовной ответственности в виде замены штрафа на расстрел. Ленин В.И. Полное собрание сочинений. Т. 44. С. 400. Начинает разрабатываться Гражданский кодекс РСФСР, а также был принят уголовно-процессуальный кодекс РСФСР.
Интересен анализ правонарушений в сфере коррупции в УК РСФСР 1922 года (смотри Приложение 1). Так, не было четкого структурирования категорий преступлений по отраслям - те или иные статьи рассеяны по всему УК. Согласно данному нормативно-правовому акту, основными видами коррупционных правонарушений были: получение и дача взятки лицом, находящимся на государственной, союзнической или общественной службе, посредничество, и оказание содействия в получении взятки. Уголовный кодекс РСФСР редакции 1922 года. Особенная часть. Глава II. Ст. 114. // http://web1.law.edu.ru 2017.URL:http://web1.law.edu.ru/norm/norm.asp?normID=1241523&subID=100096269,100096272,100096338,100096407#text (дата обращения 31. 03. 2017). Карались хищения государственного имущества должностным лицом с государственных складов, вагонов и иных хранилищ (УК РСФСР 1922 года не дифференцировал такие понятия как государственная или социалистическая собственность и имущественные преступления); присвоение или растрата должностным лицом вверенного имущества, подделка документов, спекуляция иностранной валютой, бесхозяйственное использование должностным лицом вверенной ему рабочей силы. Там же. Интересен факт включения статьей, связанных с введением НЭПа. Так здесь можно выделить антикоррупционные меры, связанные противоправными действиями государственных служащих, участвующих в торгах по продаже имущества тем организациям, где они находились на службе, а также в которых состояли в качестве пайщиков каких-либо частных компаний и акционерных обществ. Там же. Под статью попадали арендаторы, которые расточительно относились к государственному достоянию в виде средств производства. Там же.
Новое положение о судоустройстве РСФСР стало основой для проведения судебной реформы, по которой революционные трибуналы были упразднены, суд разделялся на три категории - народный, губернский и Верховный суд. Вводилась независимость суда от вмешательства в его решения властей. Снова вводились институты прокуратура и адвокатуры, однако они находились под контролем партийных органов. Особое внимание было уделено статусу и компетенции ВЧК, обладающей в годы гражданской войны обширными полномочиями, граничащие с бесконтрольностью, что было крайне выгодно лицам, мечтающим быть над законом Гимпельсон Е.Г. НЭП и советская политическая система 20-е годы / Ин-т рос. Истории РАН. М., 2000. С. 56. Было решено пересмотреть компетенции ВЧК, сузив их полномочия и установить сотрудничество между ВЧК и народными комиссариатами юстиции и внутренних дел В.И. Ленин и ВЧК. Сборник документов, 1917-1922. М., 1987. С.380-381., однако данные меры оказались на деле недостаточными, так как по своей сути деятельность ВЧК так и осталась бесконтрольной. В феврале 1922 года ВЧК был упразднен, на его основе было создано ГПУ (Государственное политическое управление) при НКВД. Первоначально ГПУ не обладало судебно-следственными функциями, сфера деятельности ограничивалось охраной границ и политической охраной, а также находилось под прокурорским надзором. Следует учесть, что ГПУ стало прямым преемником ВЧК, а, следовательно, и переняло кадровый состав. Помимо ГПУ НКВД карательными функциями были наделены и Народный Комиссариат Юстиции. В рамках ГПУ было сформировано специализированное экономическое управление, в компетенции которого было выявление и борьба с основными видами и способами хищнического накопления нелегального капитала частными лицами, таких как: «1) агент и соучастники частного капитала в госаппарате; 2) лжегосударственная форма деятельности частного капитала; 3) злостная контрагентура; 4) неликвидные фонды; 5)хищническая аренда; 6) нелегальная перекупка; 7) контрабанда; 8) государственный денежный кредит; 9) государственный займы; 10) валютный операции; 11) уклонение от налогов и лжекооперирование» Кутманова А.С. История коррупции. // Наука и новые технологии. 2017. № 5. С. 246-248.. Наказание ужесточалось, прописывалось, что коррупция и взяточничество признаётся контрреволюционной деятельностью и караться должно только высшей мерой наказания. Однако несмотря на ужесточение уголовных норм, коррупция продолжала процветать. Это было связано с особенностью отношения к данному явлению, так она воспринималась не только с негативной точки зрения, так как становилась своеобразным связующим звеном между народом и властью, превращаясь в особый механизм ее легализации. Орлов И.Б., Маркосян Г.М. Взятка и борьба с ней в годы нэпа. М.: Принципиум, 2011. С. 23. Взяточничество процветало как в центре, так и на местах. Особенно часто взятки брались в среде советских служащих и специалистов. Там же. С. 27.