Отсутствие прямого законодательного указания ответственности главы субъекта Федерации за неисполнение посланий приводит к возможности игнорирования, выразившегося в осуществлении неправомерных действий либо бездействия.
С этой целью, диссертант предлагает:
1) Принять нормативный правовой акт федерального уровня «О реализации Послания Президента РФ в субъектах РФ». В данном акте представляется правильным определение механизма реализации действий и ответственности уполномоченных юридических и физических лиц. Особое внимание необходимо уделить персональной ответственности.
2) Внести в конституции и уставы правовые нормы, регулирующие механизм реализации Послания Президента РФ
3) В субъектах РФ принять нормативный правовой акт, исключающий коллизии по реализации послания Президента РФ и определяющий механизм реализации.
4) В субъектах РФ создать коллегиальные и совещательные органы комиссии при высшем должностном лице с включением глав агломераций, руководителей муниципальных образований территорий субъекта РФ, р
5) Систематически в период, установленный законодательно, высшему должностному лицу выступать перед населением с отчетом о ходе выполнения Послания Президента РФ.
6) С целью оптимального решения общенациональных задач, поставленных Президентом РФ в ежегодном послании, открыть в многофункциональных центрах, администрациях муниципальных образований ежедневную доступную «горячую линию» для приема обращений, заявлений и жалоб граждан.
По мнению диссертанта, Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ окажет мощное политическое и правовое влияние на законодательство РФ и законодательство субъектов. Здесь, несомненно, должна быть связь ежегодного и Бюджетного посланий Президента РФ Федеральному Собранию с конституцией, уставом субъекта и определены пути реализации.
Определяя место конституций и уставов субъектов РФ в правовой системе, следует отметить, что они являются актами, наделенными особым статусом. Конституции и уставы находятся в особом расположении между федеральным и региональным уровнями законодательства. По сути, особыми актами конституционно-правового регулирования в науке конституционного права.
Таким образом, примыкая к обоим законодательным уровням, они обеспечивают себе правовую нишу в российском законодательстве. С одной стороны, происходит взаимодействие с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами путем реализации указанных правовых норм и они идут по пути воплощения в своем содержании данных норм. С другой стороны, минуя конституции и уставы субъектов РФ, федеральные конституционные и федеральные законы реализуются в законах субъектов РФ. Конституции и уставы субъектов принимаются в целях изменения количественного состава субъектов РФ и направляют их по необходимому пути правового развития.
3. Динамика конституций и уставов субъектов РФ через полномочия и предметы ведения с Российской Федерации, взаимоотношения с органами государственной власти
Среди источников конституционного права исследуемые акты занимают особое место. К сожалению, до настоящего времени, не определены их теоретические и исторические основы и место и роль в системе источников конституционного права России.
Например, Ю.А. Тихомиров отождествляет указанные нормативные правовые акты с законом. В своем исследовании он выделяет характерные признаки закона, анализируя совокупность признаков, обращается, прежде всего, к верховенству закона в системе нормативно-правовых актов» Как он определяет, …закон носит общий характер путем неопределенного числа случаев применения В числе признаков, Ю. А. Тихомиров на его взгляд, выделяет наиболее характерные, такие как общеобязательность; стабильность, особый порядок, а также издание путем референдума или высшими представительными органами государственной власти»//Тихомиров, Ю. А. Как применять закон (практическое пособие)/ Ю. А.Тихомиров//М.:Известия.1993. С. 61.
Во многих конституциях и уставах содержатся правовые нормы, так или иначе, регулирующие правосубъектность территорий, положение человека и гражданина, взаимодействие с ветвями государственной власти, иные аспекты, отождествляющиеся с правовыми нормами. С одной стороны, и конституции и уставы и Федеральные конституционные законы подчиняются федеральной Конституции, а с другой стороны, исследуемые акты являются продолжением правоприменения норм, содержащихся в федеральных конституционных законах Федеральный конституционный закон от 31.12. 1996 № 1-ФКЗ (ред. от 16.04.2022) «О судебной системе Российской Федерации» //Собрание законодательства РФ .06.01.1997.№ 1.-Ст.1.Официальный интернет-портал правовой информации http://pravo.gov.ru-16.04.2022). Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 №1-ФКЗ (ред. от 29.05.2023) «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»//Собрание законодательства РФ. 03.03.1997. № 9. Ст. 1011, Официальный интернет-портал правовой информации http://pravo.gov.ru-09.11.2020). Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 № 3-ФКЗ (ред. от 02.11.2023) «О чрезвычайном положении»//Собрание законодательства РФ. 04.06.2001.- № 23.- Ст. 2277. Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru-02.11.2023). Федеральный конституционный закон от 17.12. 2001 №6-ФКЗ (ред. от 31.10.2005) «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»//Собрание законодательства РФ. 24.12.2001.- № 52 (1 ч.). Ст. 4916. Российская газета-03.11.2005. Федеральный конституционный закон от 30.01.2002 №1-ФКЗ (ред. от 02.11.2023) «О военном положении»//Собрание законодательства РФ. 04.02.2002. № 5.Ст. 375. Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru-01.07.2017).Федеральный конституционный закон от 14.10.2005 № 6 -ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа»//Собрание законодательства РФ.- 17.10.2005. № 42. Ст. 4212, Федеральный конституционный закон от12.07. 2006 № 2-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа»// Собрание законодательства РФ. 17.07.2006. № 29. Ст. 3119. Федеральный конституционный закон от 30.12. 2006 № 6-ФКЗ (ред. от 02.06.2007) «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа» //Собрание законодательства РФ.- 01.01.2007.- № 1 (1 ч.). Ст. 1. Российская газета-06.06.2007). Федеральный конституционный закон от 21.07.2007 № 5-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа»//Собрание законодательства РФ. 23.07.2007.№ 30.Ст. 3745,Федеральный конституционный закон от 21.03. 2014 № 6-ФКЗ (ред. от 14.07.2022) «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов-Республики Крым и города федерального значения Севастополя»//Собрание законодательства РФ.24.03.2014. № 12. Ст. 1201. Официальный интернет-портал правовой информации http://pravo.gov.ru-30.12.2021)..
Реализация, указанных в них правовых норм, непосредственно происходит в исследуемых нами актах» Как указывает в исследованиях диссертант федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Они также обладают прямым действием на территории Российской Федерации и верховенством по отношению к конституциям и уставам //Малиненко, Э.В. К вопросу о конституциях и уставах субъектов Российской Федерации/ Э.В. Малиненко //Черные дыры в Российском законодательстве.2018. №1. //С.32-34.. Основополагающая роль принадлежит органам государственной власти субъектов РФ.
Диссертант предлагает следующую классификацию компетенции по данной проблематике:
-осуществление законодательной деятельности путем принятия законов;
- передача отдельных государственных полномочий;
-реализация правоприменительной практики.
Примером являются указанные конституции и уставы Конституция Республики Бурятия от 22.02.1994 (принята Верховным Советом РБ 22.02.1994) (ред. от 29.04.2022)//Бурятия. № 43. 09.03.1994. Официальный Интернет-портал Правительства Республики Бурятия www.egov-buryatia.ru-29.04.2022). Конституция Республики Дагестан (ред. от 29.05.2023) (принята Конституционным Собранием 10.07.2003)//Собрание законодательства Республики Дагестан, 31.07.2003. № 7. Ст. 503. Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 29.05.2023. № 0500201712280036. Конституция Республики Ингушетия (принята всенародным голосованием 27.02.1994) (ред. от 28.12.2022) // Сборник Конституций субъектов федерации «Конституции Республик в составе Российской Федерации». Выпуск 1.Издание Государственной Думы 1995 г. Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 28.12.2022 Конституция Кабардино-Балкарской Республики от 1.09.1997 №28-РЗ (принята Парламентом КБР 01.09.1997) (ред. от 11.05.2022) Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 11.05.2022. Конституция Республики Коми (принята Верховным Советом Республики Коми 17.02.1994) (ред. от 04.07.2022) //Ведомости Верховного Совета Республики Коми». 1994.№ 2. Ст. 21. Сетевое издание «Перечень правовых актов, принятых органами государственной власти Республики Коми, иной официальной информации» http://www.law.rkomi.ru-04.07.2022). Конституция Республики Татарстан от 6.11.1992(ред. от 26.01.2023) // «Республика Татарстан». № 87-88, 30.04.2002. 26.01.2023). Конституция Республики Адыгея от 10.03.1995(принята сессией ЗС (Хасэ)-Парламента РА 10.03.1995) (ред. от 24.02.2024) // «Ведомости ЗС (Хасэ)-Парламента РА».- № 16. Март, 1995.Официальный интернет-портал правовой информации http://pravo.gov.ru, 24.02.2024.Конституция Республики Башкортостан от 24.12.1993№ ВС-22/15 (ред. от 1.10.2021) // «Республика Башкортостан».- № 236-237(25216-25217). 06.12.2002, Официальный Интернет-портал правовой информации Республики Башкортостан http://www.npa.bashkortostan.ru-01.10.2021).Конституция (Основной закон) Республики Саха (Якутия) (принята на внеочередной одиннадцатой сессии Верховного Совета Республики Саха (Якутия) двенадцатого созыва постановлением от 04.04.1992 № 908-XII) (ред. от 24.11.2022)// «Ил Тумэн».- № 47.- 15.11.2002. Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru-24.11.2022)..
По мнению диссертанта, характеристика данных актов, исключительно как источников конституционного права не может правильно интерпретироваться в российской правовой системе. Исследуемые акты оказывают влияние на все отрасли российского права. Они содержат правовые нормы, влияющие исключительно на развитие всех отраслей права, и потому не могут рассматриваться только, как нормативные акты применительно к определенной отрасли. Е. В. Колесников предполагает преимущественное право отнесения к актам данной отрасли права различных актов, в том числе «конституций и законов, других правовых актов Колесников, Е. В. Источники российского конституционного права: Вопросы теории и методологии: диссертация... доктора юридических наук:12.00.02. Евгений Викторович Колесников. С.35.. А. А. Безуглов, С. А. Солдатов утверждают, что данные акты, содержат нормы исключительно данной отрасли права Безуглов, А.А., Солдатов, С.А.Конституционное право Российской Федерации /А.А Безуглов, С.А.Солдатов//М., 2003. С.25.. Более обширное понятие рассматривается Н.В. Витруком с учетом конституционных обычаев и решений органов судебного конституционного контроля Витрук, Н.В. Конституционная ответственность: вопросы теории и практики. //Конституционно-правовая ответственность: проблемы теории и практики/Н.В. Витрук// //Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран/Под ред. Авакьяна С.А. М.,2001. С.34.. М.В. Баглай полагает возможным рассматривать источники с учетом естественного и позитивного права Баглай, М.В. Конституционное право Российской Федерации. /М.В. Баглай//М. 2004. С.18.. С. И. Некрасов очень корректно указывает на исключительность основ внешних форм данного выражения конституционно-правовых норм Некрасов, С.И.Конституционное право России: курс лекций /С.И. Некрасов/ Некрасов С.И.,. Шульженко Ю.Л, Лебедев А.Н. -М.:ТК Велби,Изд-во Проспект. 2007. С.16.. Следовательно, единого мнения ученых относительно источников конституционного права не существует. Сложившиеся направления, как правило, не затрагивают исследуемые акты.В данном направлении отличительную тенденцию выявил Б. А. Страшун. Он указал выявленную особенность законодательства субъектов РФ, проявившуюся в отсутствии актов - аналогов федеральных конституционных законов Страшун, Б.А Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Особенная часть: Учебник для вузов /Рук. авт. колл. и отв. ред.Б.А. Страшун 2-е изд., обновл. и дораб. М.,- 2006. С.294-295 (автор главы проф. Маклаков В.В.). По его мнению, отсутствие регулирования института референдума, органов государственной власти…, в случае не закрепления в конституции, уставе субъекта РФ предполагает осуществление обычным законом, хотя материя…конституционной Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Особенная часть: Учебник для вузов /Рук. авт. колл. и отв. ред.. Б.А. Страшун 2-е изд., обновл. и дораб. М., 2006. С.294-295 (автор главы проф. Маклаков В.В.). Продолжили научную идею в своих трудах К. Ф. Гуценко, И. Н. Кузнецов, Ю. А. Тихомиров Тихомиров ,Ю. А. Теория закона. Ю. А. Тихомиров М.,1982.. И. В. Мухачев предлагает перечень источников условно разделить на три уровня: федеральный, региональный и местныйМухачев, И.В.Конституционное право России: /И.В. Мухачев// учебник. В 2 т. Т.1 / под ред. проф. Мухачева И.В. -Ставрополь: Сервисшкола, 2007. С.37-40.. Диссертант определяет возможность расширения в сторону увеличения и определения публичного уровня источников. С.В. Бошно рассматривает проблему комплексного использования форм современного российского права с включением доктринальных форм права и автономического или статуарного права Бошно, С.В. Формы российского права. /С.В. Бошно// Монография.- М., -«Закон и право».2004. С. 239.. Данное мнение разделяют С.А. КомаровОбщая теория государства и права в схемах и определениях) М.: Юрайт. 1997. С.33., А.В. Якушева Теория государства и права. Конспект лекций. 2020.С.102,103., В.М. СырыхТеория государства и права: Учебник. М.:Юридический Дом «Юстиц-информ». 2001.С.108-109.. Например, Л.Ю. Кухнина, К. В. Петров, М. В. Пресняков, В.А. Сапун, М.Г Смирнова, выявляя виды источников конституционного права, определяют их, как типичные и нетипичные формы права Например, Кухнина, Л.Ю..О дефиниции «нетипичные источники права» в отечественной правовой науке /Л.Ю Кухнина //Евразийский юридический журнал. 2015. №12. С.98-100. Петров, К.В., Сапун, В.А., Смирнова, М. Г. Нетипичные источники российского права. /К.В. Петров, В.А. Сапун, М. Г. Смирнова //Российский юридический журнал. 2009. №1 (64). С.7-16. Пресняков, М. В. Виды источников конституционного права: типичные и нетипичные формы права. /М. В. Пресняков //Российская юстиция. 2017.№7.С.11-15.. Представляется, что данная классификация является не совсем удачной. Исследуемые акты можно определить, как экспериментальные источники, которые можно отнести, сразу к двум видам и определить как акты публичной системы. Мы полагаем, эффективность источников конституционного права подвержена изменениям вследствие политико-правового влияния со стороны внутренних и внешних факторов. К внешним факторам следует отнести причинную связь между международным и российским законодательством путем определения соотношения между конституциями и уставами субъектов РФ и зарубежных стран. По мнению министра юстиции РФ Константина Чуйченко России объявлена юридическая война https://www.rosbalt.ru/russia/2020/12/03/1876095.htm l (дата обращения 03.12. 2020). Однако нам представляется очень значимым приоритет перед международным научным сообществом не только федеральной Конституции, но и исследуемых актов. Рассматривая постановление, определения и заключения Конституционного Суда РФ как самостоятельный источник российского конституционного права По мнению Е.Е. Жеребцовой «наиболее верным является подход, согласно которому решения Конституционного Суда РФ отнесены к самостоятельным источникам российского конституционного права» //Жеребцова, Е.Е.К дискуссии о месте и роли решений Конституционного Суда Российской Федерации в системе источников российского конституционного права./Е.Е. Жеребцова.//Справочно-информационная система «Консультант-Плюс» (дата обращения 12.03.2017)., по мнению диссертанта, немаловажным фактором является влияние Конституционного Суда РФ на изменение конституций и уставов субъектов РФ. Таким образом, верной, представляется правовая позиция В.Д. Зорькина о возможности предоставления правовой свободы населению в части отсутствия законодательной нормативности По мнению В. Д. Зорькина «нельзя навязывать обществу законодательную нормативность, отрицающую или ставящую под сомнение базовые ценности общего блага, разделяемые большинством населения страны// Зорькин, В.Д. //Конституция РФ - правовая основа интеграции российского общества / В.Д. Зорькин // Государство и право. 2018. №12. С.14..
В юриспруденции отдельные ученые рассматривают источник в иных аспектах: не только как форму выражения права, но и как правовой памятник.
Определяя принадлежность конституций и уставов субъектов Федерации, к источникам права, они, анализируя данное понятие, рассматривают не только исследуемые акты, но и иные различные формы. В юриспруденции сложилось достаточное количество взглядов ученых, предлагающих различные классификации форм источников права. Современные взгляды ученых-правоведов в данном направлении также различны в правовом пространстве. Классическим представляется количественный состав, наличие трех либо четырех форм права. Они различны по своему содержанию, как правило, имея одинаковое количество, предлагают различные формы. Например, актуальными представляются мнения А.В. Малько Нормативный договор нормативный акт, правовой обычай, юридический прецедент// Малько, А. В. Теория государства и права в вопросах и ответах: /А. В. Малько// учебно-методическое пособие.- 3-е изд., перераб. и доп.-М.: «Юристь». 2001. С.137., С.С. Алексеева, В.Н. Хропанюк .Нормативный юридический акт, санкционированный обычай, судебный или административный прецедент// Алексеев, С.С.Государство и право: /С.С. Алексеев// учеб. пособие.-М.: Проспект.- 2009. -С.46. Хропанюк, В.Н.Теория государства и права. /В.Н. Хропанюк// Учебник для высших учебных заведений / Под ред. проф. Стрекозова В.Г.-М.: Издательство «Интерстиль».- «Омега-Л». 2008. С. 182-185..Многие ученые осуществляют попытки расширить указанный перечень, добавив, как Ж. И. Овсепян «принцип права, естественное право, религиозные догмы, правовую доктрину, правосознание»Овсепян, Ж.И.Источники российского конституционного права. Часть I/Ж.И. Овсепян //Северо-Кавказский юридический вестник. 2003. №1. С. 29-52; Лазарев, В. В., Липень, С.В.Теория государства и права /В. В.Лазарев, С.В. Липень// М.: Спарк. 2000. С. 207. либо близкие по смыслу, но имеющие различную юридическую значимость, как, например, утверждают А. С. Пиголкина, А.И. Коваленко, В.Н. ХропанюкДоговор нормативного содержания; общие принципы права; идеи и доктрины; религиозные тексты //Учебник теории государства и права. Под ред. д. ю. н., проф. Пиголкина А. С. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, М., 2000. Коваленко, А.И. Общая теория государства и права (в вопросах и ответах)/А.И. Коваленко// Учебное пособие. М.: Теис. 1996.- Хропанюк, В.Н. Теория государства и права. /В. Н. Хропанюк// Учебник для высших учебных заведений / Под ред. проф. Стрекозова В.Г.-М.: Издательство «Интерстиль». «Омега-Л».- 2008. С. 182-185.. Данное мнение разделяют О. А. ПучковПучков, О.А.Теория государства и права. /О. А. Пучков// Учебник для юридических вузов и факультетов. Под ред. Корельского В.М. и Перевалова В. Д. М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА.-М. 1999. -С.287-289., А. Н. Верещагин Судебное правотворчество в России: сравнительно-правовые аспекты. М.: Международные отношения. 2004. 344с.. Вместе с тем М. Н. Марченко дополняет к вышеуказанным формам «три вида договора: правовой, международный, коллективный»Теория государства и права. Учебник. Под ред. проф.Марченко М.Н. М., «Зерцало-М». С.500-505.. В.Я. Любашиц еще более расширяет данный перечень, включая «мусульманские религиозные воззрения, священные тексты и доктринальные положения» Любашиц, В. Я., Мордовцев, А.Ю.,Тимошенко И.В. Теория государства и права:/В. Я Любашиц., А.Ю.Мордовцев, И.В Тимошенко //Учебное пособие. Ростов н/Д: Издательский центр «МарТ», 2002.С.335-341.. В.Н. Протасов добавляет к выше указанным нормативно-правовой договор, юридическую доктрину, общие принципы права» Протасов, В.Н. Теория права и государства. Проблемы теории права и государства/ В.Н..Протасов В.Н//..-2-е изд. перераб. и доп. // М.: Юрайт- //М. 2001.С. 112-115..С.С. Прокуронова основополагающим определяет «договор нормативного содержания»Прокуронова, С.С.Теория государства и права. /С.С. Прокуронова// Конспект лекций. Санкт-Петербург. Изд. Михайлова. 2000. С.12..