Для следующего периода была характерна консолидация земского движения в ответ на действия центральной власти. Катализатором этого процесса послужили крупные поражения в русско-японской войне, нарастание политического кризиса и революционной ситуации. В 1904, 1905, 1906 гг. проходили постоянные съезды земского и городского самоуправления, на которых выдвигались требования созыва народного представительства с законодательными функциями, предоставления гражданских свобод, равноправия сословий и расширение полномочий местного самоуправления.
В манифесте от 17 октября 1905 г. Николай II (1894-1917) принял требования земств о созыве представительного собрания. Впервые за свою историю земства официальным путем получили политическую власть. Этот период считается временем наивысшего расцвета земской модели. Система местного самоуправления представляла собой разветвленный и достаточно эффективный аппарат управления местным хозяйством.
Последний период в истории земств связан с их ликвидацией. К осени 1917 г. возросло влияние параллельных органов местной власти - Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Возникший кризис власти - двоевластие: Советы и Временное правительство, комиссарами которого были в основном земские деятели, - закончился победой Советов. Процесс ликвидации губернских, уездных и волостных собраний и управ практически начался, как только победило вооруженное восстание в Петрограде, а после III Всероссийского съезда Советов он развернулся в массовом масштабе. В целом процесс ликвидации земств закончился летом 1918 г.
Земской модели местного самоуправления были присущи следующие черты:
) функционирование земских учреждений вне системы государственных органов;
) существование земской системы только на двух административных уровнях - уездном и губернском;
) наличие у земских органов значительных полномочий и прочной финансово-экономическое базы;
) четкая правовая регламентация.
Земское и городское управление соответствовало всем существовавшим в то время канонам самоуправления, а хозяйственная самостоятельность земских учреждений не знала аналогов во всем мире. Земства были уникальным явлением не только в жизни России, но и в мировой практике местного самоуправления.
Советская модель местного самоуправления, сменившая земскую модель, просуществовала в России с 1917 по 1993 г. Ее эволюция также прошла несколько периодов.
Первый период был связан с созданием новой системы органов местного самоуправления. Большевики, взяв власть в 1917 г., стали строить новое государство, опираясь на марксистско-ленинский тезис о необходимости первоначального слома старой государственной машины. После ликвидации земства встала острая потребность создания новой структуры управления местным хозяйством: вся страна покрылась сетью Советов, создаваемых во всех, даже самых малых территориальных единицах. Делегаты низовых Советов создавали волостные органы власти, делегаты волостных - уездные органы, делегаты уездных - губернские - и так вплоть до Всероссийского Съезда Советов. На данном этапе Советы, по сути, были местными органами политической и экономической власти центра.
Следующий период вошел в историю как период нэпа. Новая экономическая политика разрешала допущение элементов частной собственности, что привело к усложнению форм хозяйственной деятельности и, в свою очередь, вызвало изменения в местных органах власти. «Наказ об СТО (Советах труда и обороны) местным советским учреждениям» [38] отмечал особую важность максимального развития творческой самодеятельности и инициативы местных государственных органов, учета опыта и широкого распространения лучших примеров работы Советов.
Для периода индустриализации и коллективизации была характерна практически полная ликвидация реальной системы местного самоуправления и ее замена системой тотального партийно-государственного руководства. В 1933 г. было принято новое Положение «О городских Советах»[15], которое окончательно «огосударствило» органы местной власти. Согласно данному Положению и Конституции 1936 г. [3]. Советы определялись как «органы пролетарской диктатуры», призванные проводить политику центра на местах. Вопросы нормативного регулирования от Советов перешли преимущественно к высшим исполнительным органам и органам коммунистической партии. Местные Советы превратились в простых исполнителей воли центра.
С приходом к власти Н. С. Хрущева (1953-1964) был поставлен вопрос о повышении роли Советов. Очередная программа КПСС развитие местного самоуправления напрямую связывала с расширением прав местных Советов. Однако на практике попытки передать местным Советам некоторые управленческие вопросы для окончательного решения закончились провалом. Вместо расширения прав местных Советов были предприняты попытки упразднения сельских Советов и замены их общественными старостами. Кроме того, резко ослабляли роль Советов в общем руководстве подведомственными территориями следующие мероприятия: передача местной промышленности Совнархозам, разделение областных и краевых Советов на промышленные и сельские, вывод из системы районных Советов органов сельскохозяйственного управления, усиление на местах органов, не подчиненных Советам.
При проведении реформ государственно-политического устройства России важное значение в становлении местного самоуправления имели Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990 г.) [8] и Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991 г.) [4]. В соответствии с ними Советы получили значительные полномочия, собственный бюджет и собственность, что не соответствовало ленинскому пониманию советского типа власти и, по сути, означало ликвидацию советской модели. Окончательную точку в процессе ее ликвидации поставил Указ Президента РФ от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», который провозгласил прекращение деятельности городских и районных Советов народных депутатов, а их компетенцию передал соответствующим органам местной власти [13].
Советской модели местного управления были присущи следующие черты:
органы местного управления являются государственными и представляют собой «нижний этаж» государственного механизма;
отсутствие собственной компетенции;
жесткая централизация управления;
принцип патернализма.
После распада СССР продолжилось реформирование местного самоуправления. В процессе еще не завершенного реформирования выделяются следующие этапы:
Середина 1980-х - начало 1990-х гг. - созревание предпосылок новой модели местного самоуправления; принятие законов «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990 г.) [8], «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991 г.) [4] и Конституции РФ (1993 г.) [2], которая стала переломным моментом в муниципальной реформе;
С 1995 г. (принятие Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [11]) - до 2000 г. В этом периоде возможно выделить три направления:
а) развитие основных вопросов федерального законодательства в сфере местного самоуправления (например, принятие Федеральных законов от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» [7], от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» [12]);
б) развитие законодательства о местном самоуправлении на уровне субъектов РФ;
в) развитие местного нормотворчества.
. С 2000 г. (например, внесение поправок в Федеральный закон 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ) наметился новый период в современной реформе местного самоуправления, который продолжается до настоящего времени. Ключевым событием данного периода стало принятие нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В этой связи новой модели местного самоуправления стали присущи следующие черты и особенности:
) выделение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти (Конституция, ст. 12) [2] предполагает их самостоятельность в решении вопросов местного значения. Вместе с тем, по новому законодательству, органы государственной власти вправе осуществлять местное самоуправление в случаях, если органы местной власти были ликвидированы в условиях чрезвычайной ситуации, если их долги превысили 30% собственных доходов и при нецелевом использовании субвенций, выделенных на реализацию отдельных государственных полномочий (ст. 75 Федерального закона № 131-ФЗ) [10];
) двухуровневая модель местного самоуправления (низовой уровень - это городские и сельские поселения, верхний - муниципальный район);
) четко определенные на федеральном уровне муниципальные системы: вводится разделение полномочий между представительными и исполнительно-распорядительными органами, подробно регламентируется система органов местного самоуправления вплоть до определения численности депутатов представительных органов местного самоуправления и порядка занятия должности главы местной администрации;
) по Федеральному закону № 131-ФЗ. усиливается ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством. Закрепляется механизм отзыва выборных должностных лиц местного самоуправления населением муниципального образования (ст. 24), упрощается процедура роспуска представительного органа местного самоуправления и отрешения от должности главы муниципального образования органами и должностными лицами государственной власти.
Федеральный закон № 131-ФЗ предусматривал переходный период, устанавливал календарь муниципальной реформы (ст. 85). В Тульской области он полностью вступил в силу 1 января 2006 года.
В результате проведенного исследования понятий и правовых основ в данной главе получены следующие выводы:
управление - это процесс планирования, организации, мотивации и контроля, необходимый для того, чтобы сформулировать и достичь целей организации;
самоуправление - тип управления, при котором объект и субъект управления совпадают;
муниципальное управление - это самостоятельный вид профессиональной деятельности, основанный на принципе самоуправления и направленный на удовлетворение общественных интересов и потребностей в рамках, определенных законом;
методы управления - способы воздействия субъекта управления на управляемый объект.
Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя и является важной формой народовластия в Российской Федерации. Оно согласно Конституции РФ не входит в систему органов государственной власти и является первичным уровнем публичной власти, действующее самостоятельно от государственных организаций в пределах установленных законом полномочий.
Таким образом, становление новой модели местного самоуправления в России представляет собой сложный и длительный процесс, так как во многом определен внутренними особенностями государства, историческими традициями, национальными особенностями, политическими и экономическими факторами, а также менталитетом общества.
Глава 2. Управление сельскими муниципальными образованиями на примере
муниципального образования Молочно-Дворское Плавского района
2.1 Организация управления муниципальным образованием Молочно-Дворское
Плавского района
Законом Тульской области от 1 апреля 2013 года № 1907-ЗТО создано муниципальное образование Молочно-Дворское Плавского района путем преобразования в результате объединения муниципального образования Молочно-Дворское Плавского района, муниципального образования Горбачевское Плавского района и муниципального образования Ново-Никольское Плавского района наделено статусом сельского поселения.
Статья 34 Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003г "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" четко определяет структуру органов местного самоуправления, включая в нее следующие элементы:
) представительный орган муниципального образования;
) глава муниципального образования;
) местная администрация;
) контрольный орган муниципального образования;
) иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом.
Причем наличие первых трех элементов в системе органов местного самоуправления является обязательным.
Структуру органов местного самоуправления муниципального образования Молочно-Дворское Плавского района составляют:
) Представительный орган - Собрание депутатов муниципального образования Молочно-Дворское Плавского района. Выборный орган, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.
Согласно ст.35 Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003г "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации представительный орган осуществляет вопросы исключительного ведения - это вопросы, не требующие проведения референдумов, опросов общественного мнения, публичных обсуждений, которые вправе решать только представительный орган местного самоуправления и никакие иные органы.
Собрание депутатов муниципального образования Молочно-Дворское Плавского района состоит из 8 депутатов (Приложение 1), избираемых на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (избраны 14 сентября 2013 года). Срок полномочий Собрания депутатов муниципального образования составляет 5 лет. Собрание депутатов муниципального образования обладает правами юридического лица.
Структура Собрания депутатов Муниципального образования Молочно-Дворское Плавского района:
1) глава муниципального образования, исполняет полномочия председателя Собрания депутатов МО;
2) заместитель председателя Собрания депутатов МО;
) постоянные комиссии по вопросам, отнесенным к компетенции Собрания депутатов муниципального образования. В МО Молочно-Дворское Плавского района созданы 2 постоянные комиссии: по вопросам экономики и финансов (состав - 3 депутата) и по социальным вопросам и вопросам жизнеобеспечения (состав - 3 депутата).
За 2016 год проведено 24 заседания. Принято 52 решения, содержащих нормы правового регулирования деятельности Администрации, организаций и учреждений, населения на территории муниципального образования. Более половины из них напрямую затрагивает благосостояние жителей. Например, разработаны и утверждены Правила землепользования и застройки территории муниципального образования Молочно-Дворское Плавского района, которые являются перспективным планом развития территории, отражающим в картографическом виде все имеющиеся населенные пункты, инженерные инфраструктуры, перспективные зоны промышленного, сельскохозяйственного и жилищного строительства на территории муниципального образования, Правила благоустройства и санитарного содержания территории муниципального образования, Программа комплексного развития системы коммунальной инфраструктуры на 2014-2024 годы на территории муниципального образования, которая направлена на обеспечение населения большим объемом коммунальных услуг лучшего качества; приняты новые решения о земельном налоге, о налоге на имущество физических лиц. Был внесен ряд изменений и дополнений в Устав муниципального образования Молочно-Дворское Плавского района в соответствии с изменениями в федеральном законодательстве.
) Глава муниципального образования - высшее должностное лицо муниципального образования, наделяется Уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и осуществляет их на постоянной основе.
Глава муниципального образования избирается Собранием депутатов муниципального образования из своего состава на первом заседании Собрания депутатов муниципального образования на срок полномочий Собрания депутатов муниципального образования, исполняет полномочия председателя Собрания депутатов муниципального образования.