Сельские поселения являются частью государственной территории РФ (сельской территории), где для населения характерным является сельский образ жизни. В Словаре русского языка С.И. Ожегова под поселением понимается населенный пункт, а также вообще место, где кто-нибудь живет, обитает [40].
В Концепции устойчивого развития сельских территорий РФ, утвержденной Правительством Российской Федерации 30.11.2010 года [16], дано определение понятия «сельские территории» - территории сельских поселений и соответствующие межселенные территории. Здесь же используются следующие понятия: «межселенные территории» - территории, находящиеся вне границ поселений; «сельское поселение» - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; «сельские населенные пункты» - поселки, села, деревни, станицы, кишлаки, аулы, хутора и другие сельские населенные пункты, отнесенные независимо от количества проживающих в них людей к сельским населенным пунктам административно-территориальным делением, установленным в субъектах РФ; в них может сезонно проживать значительное количество городских жителей.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) понятие сельского поселения обозначает вид муниципального образования, в территориальные границы которого включены как земли населенных пунктов, так и земли иных категорий, находящиеся в границах данного муниципального образования [10].
Законы субъектов РФ, в полномочия которых входят вопросы административно-территориального деления, и федеральное законодательство, регулирующее территориальное устройство местного самоуправления муниципальных образований, не дают единого подхода в классификации населенных пунктов и сельских территорий.
Законодательство большинства субъектов РФ в рамках административно-территориального устройства различают города, рабочие поселки, дачные и курортные поселки, сельские населенные пункты. Сельским населенным пунктом является село, деревня, аул, хутор и иной населенный пункт, который не отнесен к категории городских населенных пунктов, рабочих поселков, дачных и курортных поселков, и жители которых ведут сельский образ жизни.
В зависимости от численности жителей сельские поселения подразделяют:
крупные (свыше 5 тыс. чел.);
большие (от 1 до 5 тыс. чел.);
средние (от 200 чел. до 1 тыс. чел.);
малые (менее 200 чел.) [30].
Исходя из вышеизложенного, сельская территория в России - это бесспорно территория сельских поселений в границах данного вида муниципальных образований, где протекает сельская жизнь, сохраняются нравственные и культурные традиции крестьянства, экономические и социальные основы сельской России [32, с.416]. Именно эта территория нуждается в особом внимании государства с целью устойчивого развития села, здесь сосредоточена подавляющая часть социально-экономических проблем села и право должно проявить свою регулятивную функцию в их решении.
Правовое регулирование муниципального управления основано на установленных органами государственной власти, органами местного самоуправления в различных формах и в соответствии с определенной иерархией.
В статье 4 Федерального закона № 131-ФЗ определены четыре группы этих нормативно-правовых актов:
) общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации;
) Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы и издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента, постановления и распоряжения Правительства, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти);
) конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации;
) уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты [10].
Рассмотрим подробнее правовые основы управления.
К нормативно - правовым актам первого уровня относятся общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ, например Европейская Хартия местного самоуправления, принятая по инициативе Совета Европы в 1985 году.
В основу документа положен классический принцип субсидиарности, утвердившийся в европейской социальной философии еще в Средние века. Согласно этому принципу вопросы, которые можно решать на низовых уровнях управления, нет смысла передавать наверх. Местным сообществам нужно доверять как можно больше управленческих задач, а к вмешательству государства обращаться лишь там, где без него не обойтись. Говоря словами самой Хартии, "осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам" [1].
Европейская хартия местного самоуправления ратифицирована Российской Федерацией в апреле 1998 г. и является по правовой природе международным договором, занимает главенствующее положение среди международных норм, регулирующих организацию местного самоуправления в нашей стране.
Ко второму уровню относятся нормативные правовые акты, принимаемые на федеральном уровне. Это, прежде всего Конституция РФ и глава 8 «Местное самоуправление» [2], которая:
придает институту местного самоуправления статус одной из основ конституционного строя, закрепляя постулат о том, что органы местного самоуправления являются формой осуществления народом своей власти, формой реализации его суверенитета;
выделяет два основополагающих принципа местного самоуправления: самостоятельность в пределах своих полномочий и "невключенность" в систему органов государственной власти;
очерчивает рамки компетенции местного самоуправления, закрепляя перечень основных вопросов местного значения;
определяет основные гарантии местного самоуправления [2].
К следующей группе относятся федеральные законы, регулирующие муниципальное управление. Важнейший из них Федеральный закон № 131-ФЗ, который:
детализирует, конкретизирует положения, содержащиеся в Конституции РФ;
определяет понятие и принципы местного самоуправления в РФ, предметы ведения РФ, субъектов федерации и органов местного самоуправления в сфере организации и осуществления местного самоуправления в РФ, территориальные и финансово-экономические основы местного самоуправления, гарантии осуществления местного самоуправления и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, регулирует прочие вопросы;
создает возможность для дальнейшего правового регулирования указанных отношений на региональном уровне.
К этой же группе относятся иные федеральные нормативно-правовые акты, Указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, субъектов Российской Федерации по вопросам муниципального управления.
Источниками четвертого уровня выступают муниципальные правовые акты.
Муниципальный правовой акт - письменный документ, принятый населением
муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и
(или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения
или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных
органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов
Российской Федерации, обязательный для исполнения всеми субъектами права на
территории
муниципального образования, устанавливающий либо изменяющий общеобязательные
правила или имеющий индивидуальный характер [42].
Для комплексной характеристики муниципальных правовых актов существенное значение имеет их классификация по следующим основаниям: характеру правовых предписаний, содержащихся в муниципальных правовых актах; отраслевой принадлежности; содержанию (тематическому признаку); признаку первичности правового регулирования; функциональному назначению; наименованию; форме нормотворчества; инициатору принятия; предметам ведения; порядку принятия; действию во времени, в пространстве и по кругу лиц.
Речь идет о нормативных установлениях, регулирующих общественные отношения в сфере местного самоуправления и исходящих от самого населения муниципальных образований и органов местного самоуправления. Сюда входят муниципальные правовые акты, принятые путем прямого волеизъявления населения муниципальных образований, органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления:
уставы муниципальных образований;
общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования;
решения, принимаемые непосредственно населением на местном референдуме, собрании (сходе) граждан;
решения представительных органов местного самоуправления, устанавливающие порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью,
решения, принимаемые исполнительными органами местного самоуправления;
решения, принимаемые выборными должностными лицами местного самоуправления.
Важнейшим такого рода актом является устав муниципального образования, являющийся по сути малой конституцией сообщества граждан, который разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и принимается либо представительным органом местного самоуправления, либо населением непосредственно.
В качестве нормы муниципального управления признается также обычай. Это обусловлено, прежде всего, тем, что организация и деятельность местного самоуправления осуществляются с учетом исторических и иных местных традиций, представляющих собой разновидность обычаев.
Особое место среди правовых основ занимают договоры, которые могут заключать между собой муниципальные образования, а также муниципальные образования и другие субъекты права.
Анализ законодательства РФ показывает, что местное самоуправление сельских поселений имеет ряд правовых особенностей - территориальных, организационных и экономических, которые содержатся в Федеральном законе № 131-ФЗ.
Только при определении границы сельского поселения используется такой правовой принцип как пешеходная доступность до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав (п. 11 ст. 11) [10].
К вопросам местного значения сельского поселения отнесено содействие
развитию сельскохозяйственного производства, что не является предметом ведения
других видов муниципальных образований (п.28 ст.14). Характерным для сельского
поселения является ситуация, когда численность его жителей, обладающих
избирательным правом, составляет менее 100 человек, в сельском поселении не
формируется представительный орган, а его полномочия осуществляет сход граждан
(ч.3 ст.35). Сельские поселения могут осуществлять отдельные государственные
полномочия только на основе специально принятого по этому вопросу закона -
федерального или субъекта РФ (ч.3 ст.19). Глава сельского поселения, в котором
предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, являясь по
своему статусу высшим должностным лицом муниципального образования, как
исключение по сравнению с главами других видов муниципальных образований,
возглавлял и представительный орган, и местную администрацию (ч.3 ст.36). В
соответствии с Федеральным законом от 27.05.2014 года № 136-ФЗ глава
муниципального образования не может одновременно исполнять полномочия
председателя представительного органа муниципального образования и полномочия
главы местной администрации.
.3 Исторические аспекты становления муниципального управления сельскими
территориями в России
Муниципальное управление сельскими территориями относится к числу исторических и культурных традиций российского общества.
На протяжении тысячелетней истории российского государства, в силу особенностей развития общества, система управления отличалась чрезмерной централизацией государственной власти, постоянным господством исполнительных структур, отсутствием развитой системы самоуправления. В то же время в истории России существовало достаточно моделей и систем самоуправления, давших положительный эффект социально-экономического развития территории.
Традиционно выделяют три отечественные модели местного самоуправления: земскую, советскую и новую (современную). Однако система местного самоуправления начала складываться и на более ранних этапах развития отечественной истории.
Достаточно отчетливо контуры местного самоуправления проявили себя в связи с принятием христианства на Руси (988 г.), расширился круг субъектов местного самоуправления, наряду с производственными и территориальными формами самоуправления появилось монастырское и церковное самоуправление. Местное самоуправление данного периода играет роль института управления, с развитием которого было связано укрупнение административных единиц и создание крупных политических центров. Существенные изменения в сложившуюся систему самоуправления внесло монголо-татарское нашествие, разрушившее представительную власть - саму основу, объединявшую славянские общины.
Особое место в истории местного самоуправления занимают реформы Ивана IV (1533-1583): губная реформа, земские преобразования, отмена системы кормления. Вместе с тем были предприняты попытки установления зависимости местных органов от центральной власти, введена опричнина. В целом же мероприятия Ивана Грозного не привели к формированию целостной системы местного самоуправления.
Не сложилась завершенная модель местного самоуправления и в эпоху правления Петра I (1696-1725). Несмотря на то что были проведены мероприятия, способствующие развитию местного самоуправления (например, за каждым городом закреплялось право самостоятельно распоряжаться городской землей, управление общинами передано самим общинам), принимались и меры, ограничивающие компетенцию местных органов (установление опеки приказной администрации над общинами). Целью реформ Петра I являлось создание целостного государства с достаточно эффективной системой управления, отвечающей требованиям политической элиты того времени, что во многом объясняет «зигзаги» в отношении к институтам местного самоуправления.
Крупной вехой в развитии отечественного самоуправления справедливо считается период царствования Екатерины II (1762-1796). Именно в это время были сконструированы основы самоуправления, получившие свое закрепление в таких актах, как Учреждение о губерниях (1775 г.), Жалованная грамота дворянству (1785 г.), Грамота на права и выгоды городов (1785), которые реформировали местные учреждения на началах самоуправления по сословному принципу. Сложившаяся система местной власти функционировала до создания земской модели местного самоуправления.
Земская модель существовала в России более полувека, с 1864 по 1918 г. Масштаб земских учреждений был велик: в начале XX в. земства существовали в 34 губерниях Европейской части России, а в канун Февральской революции - уже в 43 губерниях. В развитии земской модели местного самоуправления условно можно выделить четыре периода.
Становление земской модели местного самоуправления началось в связи с реформами Александра II (1855-1881). До них существовали только зачатки самоуправления. Земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы привели к децентрализации управления и развитию местного самоуправления.
Второй период связан с усилением центральной власти. Введенное в 1890 г. «Новое положение» существенно усилило контроль администрации за деятельностью земств, ограничило полномочия земств, изменило порядок выборов, в результате чего не стало выборных людей от населения. В 1900 г. были приняты «Примерные правила предельного земского обложения», которые нанесли удар по финансовой основе земств: им запретили увеличивать смету больше, чем на 3% по сравнению с предыдущим годом.