- организаций, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам высшего образования;
- органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственное управление в сфере образования.
В отношении иных организаций (например, образовательных организаций дополнительного профессионального образования и профессионального обучения) и индивидуальных предпринимателей проверки осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие переданные полномочия Российской Федерации в сфере образования. Также органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие переданные полномочия Российской Федерации в сфере образования, осуществляют государственный контроль (надзор) в отношении органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования.
Основной формой осуществления государственного контроля (надзора) в сфере образования является проверка. Проверка - совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами.
Выделяют несколько видов проверок. По основанию возникновения:
а) плановые, которые проводятся на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов (в некоторых документах его называют план-график); план должен обеспечивать периодичность и исключать нерациональное дублирование в организации проверок;
б) внеплановые - проводятся при наличии соответствующих правовых и фактических оснований, вне какого-либо плана-графика.
По способу организации проверки:
а) выездные - проверки «на объекте» - мероприятия по контролю и надзору, связанные с пребыванием должностных лиц контролирующего органа на проверяемом объекте.
б) документарные - проверки, проводимые должностными лицами контролирующего органа путем изучения документов и сведений, представленных проверяемыми образовательными организациями, органами управления образованием и другими лицами.
При осуществлении выездных проверок орган контроля (надзора) вправе привлекать экспертов и (или) представителей экспертных организаций.
«Эксперт - лицо, обладающее специальными знаниями и назначенное в порядке, установленном настоящим Кодексом, для производства судебной экспертизы и дачи заключения».
Согласно статье 2 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» «экспертные организации - юридические лица, которые аккредитованы в соответствии с законодательством Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации и привлекаются органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля к проведению мероприятий по контролю. К экспертным организациям приравниваются индивидуальные предприниматели, которые аккредитованы в соответствии с законодательством Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации и привлекаются органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля к проведению мероприятий по контролю;
9) эксперты - граждане, не являющиеся индивидуальными предпринимателями, имеющие специальные знания, опыт в соответствующей сфере науки, техники, хозяйственной деятельности и аттестованные в установленном Правительством Российской Федерации порядке в целях привлечения органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля к проведению мероприятий по контролю».
Экспертом в рамках контрольно-надзорной деятельности в сфере образования является физическое лицо, которое обладает специальными знаниями в сфере образования, имеет высшее профессиональное образование, стаж работы в сфере образовательной, отвечает квалификационным требованиям к экспертам, установленным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, и сведения о котором внесены в установленном порядке в реестр экспертов.
Эксперт несет за все свои действия в рамках экспертного исследования, персональную ответственность, а нарушения заданных требований влечет за собой самые серьезные последствия. Поэтому не менее жесткими являются и требования к самим экспертам, к их аттестации и т.д. Определение уровня профессиональной подготовки экспертов и аттестация их на право самостоятельного производства экспертизы осуществляются экспертно- квалификационными комиссиями в установленном порядке. Однако, в настоящее время в документах по судебной экспертизе не отражен законодательно установленный порядок признания профессиональной компетентности эксперта в процедурах производства судебной экспертизы, в том числе проводимой психологом. Аналогична вышеуказанному аспекту ситуация признания профессиональной компетентности эксперта для сферы образовательного права.
Целью привлечения экспертов в сфере образования является проведение экспертизы в рамках экспертных полномочий на основе соответствующего профессионального образования, опыта профессиональной деятельности эксперта. Функции, выполняемые экспертами в рамках мероприятий по государственному контролю (надзору) и контролю за соблюдением лицензионных требований и условий при осуществлении образовательной деятельности обеспечивают достижение указанной цели и зависят, во-первых, от предмета экспертизы (конкретного задания, которое получает эксперт), а, во-вторых, от вида проводимой проверки (документарная или выездная).
Функции эксперта определяются заданием на проведение экспертизы - конкретными вопросами, по которым осуществляется содержание экспертизы. Так, при получении экспертом задания на осуществление экспертизы соблюдения законодательства Российской Федерации в области образования образовательным учреждением эксперт может выполнять следующие функции:
– установить наличие и проверить соответствие федеральному законодательству локальных нормативных и индивидуальных (распорядительных) актов, разработанных и принятых образовательным учреждением;
– анализировать правоприменительную практику образовательного учреждений при осуществлении образовательного процесса.
Анализ практики контрольно-надзорной деятельности, как на федеральном, так и на региональном уровнях свидетельствует об отсутствии единых критериев отбора экспертов и экспертных организаций, механизмов их участия в проверках с учетом особенностей различных направлений проверок.
Анализ привлечения экспертов к осуществлению государственного контроля (надзора) в области образования показал, что общий порядок аттестации граждан, привлекаемых органами государственного контроля (надзора) к проведению мероприятий по контролю, устанавливает отбор кандидатов по формализованным признакам соответствия образования, опыта работы и отсутствия конфликта интересов. Такой подход не позволяет органу государственной власти, осуществляющему функции по контролю и надзору в сфере образования, установить уровень профессиональной компетентности привлекаемых экспертов, определить уровень владения предметом экспертизы в проводимых мероприятиях по контролю и надзору, знание и соблюдение процедуры осуществления надзорных мероприятий. Привлечение экспертов в сфере образования к мероприятиям по контролю без установления уровня их профессиональных компетенций имеет высокие риски ошибок, которые в случае нарушения прав проверяемой образовательной организации, вынесения незаконного предписания и т.д., имеют последствия как для должностной ответственности представителя органа государственного контроля (надзора), так и для эксперта в сфере образования, который может быть лишен соответствующего статуса эксперта.
Такжеследуетотметить,чтоФедеральныйзаконот26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» не содержит норм, определяющих ответственность экспертов (представителей экспертных организаций), самой экспертной организации при проведении проверки с нарушением норм указанного законодательного акта. Вместе с тем статья 19 Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» говорит об ответственности исключительно органа государственного контроля (надзора) и их должностных лиц при проведении проверки. Эксперт (представитель экспертной организации) должностным лицом в данном контексте не является. Кроме того, следует отметить, что Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» не устанавливает обязанности органов государственного контроля (надзора) привлекать всех аттестованных экспертов к проведению мероприятий по контролю. Органы государственного контроля (надзора) вправе либо вообще не привлекать экспертов, экспертные организации, либо привлекать только определенных экспертов, компетенции которых органом государственного контроля (надзора) признаны динамикой конструктивных результатов участия в проверках. Федеральный закон, а также иные законодательные и подзаконные акты не устанавливает возможности предъявления каких-либо требований со стороны эксперта в сфере образования, экспертной организации о непременном привлечении их к мероприятиям по государственному контролю (надзору).
В целом экспертная деятельность направлена на реализацию целостной программы взаимосвязанных изменений системы педагогического образования, повышения квалификации работающих педагогов, процедур аттестации педагогов, условий оплаты труда, базирующихся на содержании и требованиях профессионального стандарта педагога.
§ 1.2. Анализ нормативно-правовых актов Российской Федерации и подзаконных документов в сфере аттестации граждан на получение статуса «эксперт в сфере образования»
Аттестация на соответствие предъявляемым требованиям или в какой- либо сфере представляет собой одну из форм разрешительной деятельности государства, широко применяемую для оценки и подтверждения статуса лица, необходимого уровня его знаний и квалификации, по результатам которой аттестуемый субъект признается обладающим необходимыми знаниями, умениями, навыками и квалификацией, а также допускается к выполнению определенных работ, занятию соответствующей должности и т.д.
Как правило, в сфере образования аттестация проводится в отношении физического лица, но в ряде случаев законодатель предусматривает проведение аттестации в отношении юридического лица и (или) его структурного подразделения, а в исключительных случаях - аттестацию отдельных объектов. Цель аттестации для физических лиц и юридических лиц одна - подтверждение статуса субъекта (объекта), его соответствие установленным качественным, количественным или статистическим данным и характеристикам.
«Аттестамция (от фр. attestation от лат. attestвtio -- свидетельство, подтверждение) -- подтверждение квалификации, уровня знаний и умений человека -- отзыв (заключающий в себе изложение фактов и оценку их), характеристика».
Действующее законодательство не содержит четкого и ёмкого определения аттестации как таковой, но в целом ряде нормативных правовых актов, в том числе и законодательных, можно найти определение аттестации применительно к той или иной сфере, в том числе в образовании.
Как одна из форм разрешительной деятельности государства, аттестация направлена на обеспечение публичных и частных интересов, их оптимальное соотношение. Аттестацию можно классифицировать по нескольким критериям. Во-первых, по тому, в отношении кого (чего) она проводится.
По этому критерию проводится аттестация:
- физического лица (в том числе работника);
- юридического лица и/или структурного подразделения;
- отдельных объектов.
Аттестация в сфере образования проводится в отношении не только обучающихся, но и педагогических работников, однако в отличие от разовой аттестации выпускников аттестация педагогических работников является периодической.
Аттестация научно-педагогических и педагогических работников проводится с соблюдением норм трудового законодательства. Именно в трудовой сфере наиболее широко применяется аттестация. Она имеет важное значение и для работодателя, и для работника. Проведение аттестации позволяет определить степень соответствия работника занимаемой должности. Аттестация проводится в установленных законодательными актами случаях, когда необходимо подтвердить качественные характеристики субъекта (объекта), его соответствие установленным показателям, критериям. Требование объективности и непредвзятости аттестации предполагает, что данные критерии применительно к тем или иным сферам должны быть установлены и известны заранее.
Возможность аттестации организаций заложена в отдельных международных актах. Так, Модельный закон «О лицензировании, государственной аттестации и аккредитации учреждений/организаций высшего и послевузовского образования в государствах - участниках СНГ» (принят в Санкт-Петербурге 3 декабря 2009г. постановлением № 33-7 на 33-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ) предусматривает проведение государственной аттестации учреждений/организаций образования, которая рассматривается как одна из форм государственного контроля и оценки соответствия предоставляемых учреждениями/организациями образования образовательных услуг требованиям государственного стандарта образования.