Теоретическая значимость магистерского исследования состоит в необходимости системного и исторического изучения института экспертной деятельности при проведении контрольных (надзорных) мероприятий и возможностей его развития в рамках профессиональных сообществ;
выделении этапов становления института экспертной деятельности при проведении контрольных (надзорных) мероприятий; научном обосновании содержания функции органов контроля и надзора по профилактике нарушений; установлении персонифицированной ответственности отдельно взятого эксперта в сфере образования; формулировании правил риск- ориентированного подхода при проведении проверок органами исполнительной власти в сфере образования субъектов Российской Федерации.
Положения и выводы данной магистерской выпускной квалификационной работы могут использоваться при подготовке предложений по развитию институтов экспертной деятельности в сфере образования в рамках проведения контрольных (надзорных) мероприятий на федеральном и региональном уровнях; совершенствованию федерального законодательства и подзаконных нормативных правовых актов в сфере аттестации граждан, претендующих на получение аттестации эксперта в сфере образования и экспертов в сфере образования, подлежащих переаттестации, а также по совершенствованию нормативных документов в сфере контроля и надзора; для проведения научных исследований по данной и смежным темам.
Практическое значение работы состоит в возможности использования содержащихся выводов и предложений в практической деятельности работников органов исполнительной власти в сфере образования субъектов Российской Федерации, федеральных, государственных и муниципальных гражданских служащих, а также экспертов в сфере образования, привлекаемых к проведению контрольных (надзорных) мероприятий; при разработке и подготовке руководящих и методических материалов для федеральных, государственных и муниципальных гражданских служащих, а также экспертов в сфере образования, привлекаемых к проведению контрольных (надзорных) мероприятий; при подготовке открытых семинаров и вебинаров для указанных категорий лиц.
Апробация результатов исследования и внедрение их в практику. Отдельные положения магистерской выпускной квалификационной работы в части установления порядка процедуры аттестации граждан, претендующих на получение аттестации эксперта в сфере образования и экспертов в сфере образования, подлежащих переаттестации; алгоритма участия экспертов в сфере образования в контрольных (надзорных) мероприятиях; прав, обязанностей и ответственности экспертов в сфере образования, а также типичных нарушений экспертов в сфере образования при проведении контрольных (надзорных) мероприятиях излагались во время селекторных совещаний «Мособрнадзор», проводимых Департаментом образования города Москвы, круглых столов по тематике «Контрольные (надзорные) мероприятия. Экспертиза в сфере образования» в Управлении государственного надзора и контроля в сфере образования Департамента образования города Москвы при участии С.И. Фёклина и Н.М. Ладнушкиной, экспертов информационного портала «Мособрнадзор» и «Юридической клиники»», а также при проведении очных обучающих семинаров для экспертов в сфере образования, в том числе, аттестованных впервые, по направлениям экспертизы при осуществлении федерального государственного надзора в сфере образования; федерального государственного контроля качества образования; контроля за соблюдением лицензионных требований и условий.
Результаты исследования, описанного в данной выпускной квалификационной работе, внедрены и используются в работе государственных гражданских служащих города Москвы в Управлении государственного надзора и контроля Департамента образования города Москвы, курирующих вопросы аттестации граждан, претендующих на получение аттестации эксперта в сфере образовании, и экспертов в сфере образования, подлежащих переаттестации, а также используются в деятельности экспертов в сфере образования при непосредственной деятельности.
Структура и объем работы определяются ее целью и задачами. Магистерская выпускная квалификационная работа состоит из введения, трёх глав, включающих в себя четыре параграфа, заключения, а также библиографического списка. В заключении будут представлены обобщенные результаты исследования и сделаны необходимые выводы.
экспертная деятельность контроль надзор образование
ГЛАВА I. Государственный контроль (надзор) в сфере образования. Эксперт в сфере образования: понятие и сущность
§ 1.1 Основные понятия, задачи и функции экспертов в сфере образования в рамках контрольных (надзорных) мероприятий
В теории права в целом и административного права в частности государственный контроль и надзор выделяются в качестве основных способов обеспечения законности в государственном управлении в сфере образования.
Контроль и надзор имеют глубокие исторические корни. Во всех цивилизованных демократических странах издавна сложились и достаточно успешно функционируют системы бюджетно-финансового и административного государственного контроля, имеется разветвленная сеть контрольных органов. В зависимости от специфики форм государственного устройства и управления, национальных традиций они строятся по-разному.
Характерной чертой контрольной деятельности государственных органов является ее непосредственная связь с сущностью и социальным назначением государства, ее направленность на решение задач в интересах достижения государственных целей, которые видоизменяются в процессе становления и развития государства. Государственный контроль - ведущий способ охраны национальной безопасности, а государственное управление есть сложный процесс, в котором на разных стадиях выполняются различные функции и в разнообразных сочетаниях. Этот процесс не может всегда быть одинаковым, его содержание и даже форма зависят от общей ситуации.
«Государственный контроль - деятельность специально уполномоченных государственных органов, их должностных лиц и иных уполномоченных субъектов по наблюдению за функционированием подконтрольного объекта с целью установления его отклонений от заданных параметров».
Следует отметить, что на сегодняшний день правовое регулирование в области осуществления государственного контроля (надзора) характеризуется сложным и многоотраслевым характером. Несмотря на то, что общие требования организации и осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля определяются Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», в то же время другими нормативными правовыми актами могут предусматриваться не только особенности проведения отдельных видов проверок, но и собственно осуществление государственного контроля (надзора). Причем речь идет не только о законах, но и о подзаконных нормативных правовых актах.
Во внимание необходимо принимать и особенности осуществления определенных видов государственного надзора, предусматривающих собственную классификацию надзорной деятельности. Что также создает определенную сложность в реализации соответствующего надзора. Понятно, что один закон не может ответить на все интересующие субъектов права вопросы. Однако в огромном правовом пространстве нормативных правовых актов достаточно сложно сориентироваться не только обывателям, но и юристам. Достаточно указать на то, что на сегодняшний день насчитывается более 70 федеральных органов исполнительной власти (министерств, агентств, служб), каждый из которых может выполнять далеко не одну пару функций по контролю и надзору. Помимо этого, определенные контрольно- надзорные полномочия закрепляются за органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Ко всему сказанному можно добавить, что определенный вид государственного надзора может осуществляться разными органами исполнительной власти и в рамках него могут осуществляться иные виды контроля (надзора). Происходит своего рода «наслоение» надзоров. Добавим, что все это может регламентироваться разными нормативными правовыми актами.
Отметим, что Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)» не перечисляет существующие виды государственного контроля (надзора). Указанная информация отсутствует в каком-либо едином документе. Сведения о видах и особенностях осуществления государственного контроля (надзора) содержатся в многочисленных нормативных правовых актах.
Во внимание необходимо принимать и особенности осуществления определенных видов государственного надзора, предусматривающих собственную классификацию надзорной деятельности. Что также создает определенную сложность в реализации соответствующего надзора. Необходимо отметить, что помимо перечисленных разрешительных режимов государством для регулирования правоотношений в сфере образования активно используется еще один из видов разрешительных режимов - институт квотирования.
По общему правилу правом заниматься образовательной деятельностью на территории Российской Федерации обладают только те юридические лица (образовательные организации и организации, осуществляющие образовательную деятельности), которые имеют официальное государственное разрешение - лицензию на осуществление образовательной деятельности.
Требования к организации и проведению мероприятий по контролю впервые в системе российского законодательства нашли свое закрепление в едином законодательном акте - в Федеральном законе от 08.08.2001 № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». Законодателем была предпринята попытка систематизации правовых норм, по-разному регламентирующих сходные правоотношения и содержащихся в многочисленных нормативных правовых актах разной юридической силы. Правда, в указанном нормативном правовом акте были определены и не регламентируемые им контрольно-надзорные мероприятия, перечень которых (по сравнению с ныне действующим Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля») был незначительным. С позиции сегодняшнего дня становится ясным, что это была недоработка законодателя: далеко не все виды государственного надзора по своей сути могли и должны были регламентироваться Федеральным законом от 08.08.2011 № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». Отдельная статья определяла виды проверок (плановые и внеплановые), основания проведения внеплановых проверок, срок проведения проверки (по общему правилу 1 месяц), периодичность проведения плановых мероприятий по контролю (не более чем один раз в два года). Позже, в конце 2003 года, требования о периодичности проведения плановых проверок в отношении субъектов малого предпринимательства смягчаются - не ранее чем через три года с момента его государственной регистрации.
Однако по истечении времени стало понятно, что его положений недостаточно для регламентации столь сложной и многоаспектной области отношений. В восьмилетний период действия Федерального закона от 08.08.2011 № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» (из них в течение двух лет осуществлялась адаптация содержащихся в нем положений, в связи с чем достаточно долгое время его положения оставались декларативными); в данный нормативный правовой документ девять раз вносились изменения. Для сравнения отметим, что последующий Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» с момента его принятия по настоящее время подвергался изменениям около шестидесяти раз.
Итак, какие изменения происходили? Менялся перечень видов государственного контроля и надзора, которые выпадали из сферы регулирования законодательного акта. Так, например, в 2005 году из указанного перечня был исключен лицензионный контроль, с этого периода на него не распространялись требования о периодичности, сроках и основаниях проведения проверок. В связи с чем правоприменитель столкнулся с проблемой реализации лицензионного контроля в части определения оснований проведения соответствующих мероприятий по контролю. Менялись формулировки отдельных требований. Но этого не хватало ни в регулировании многочисленных видов государственного контроля и надзора, ни в процедуре организации проверок. Возникающие споры в толковании отдельных положений законодательного акта и противоречивая правоприменительная практика по их реализации привели к необходимости принятия по существу нового документа.
Так, в мае 2009 года вступает в силу Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Данное событие нельзя рассматривать в отрыве от других не менее важных: реформирование системы государственного управления и, как следствие, сокращение федеральных органов исполнительной власти, ликвидация административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности, упрощение административных процедур для субъектов малого и среднего предпринимательства и др. Итак, указанный нормативный правовой акт регламентирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), определяя основные понятия, принципы, полномочия органов исполнительной власти, порядок уведомления о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, виды проверок, порядок организации и особенности их проведения, срок и периодичность проведения проверок, ограничения при проведении проверки, определяет меры по результатам проведенной проверки, ответственность органов государственной власти и местного самоуправления, недействительность результатов проверки, права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. В отличие от предыдущего Федерального закона от 08.08.2001 № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», в Федеральном законе от 26.12.2008