По результатам совместной работы населения и местной власти Порту-Алегри были проведены изменения в выборе приоритетов для распределения городских финансов: большая доля из бюджета стала выделяться на развитие бедных районов, создание в них более качественной социальной инфраструктуры. За 8 лет были построены школы (в два раза увеличилось количество учащихся в начальных классах), больницы, дороги, к 98% жилищ, в том числе и к трущобам, была проведена водопроводная система и к 85% - канализация Lerner, J. Participatory budgeting: Building community agreement around tough budget Decisions. 2013. Vol. 100. P. 30-35.. Все эти изменения проходили при помощи и под контролем жителей этих районов - рабочего класса.
После того, как опыт вовлечения граждан в бюджетный процесс оказался успешным, инициативное бюджетирование стало распространяться по всей Бразилии, Латинской Америке в целом и постепенно стало общемировой практикой. Уже в 2007 году население около 1200 городов получило возможность предлагать и реализовывать свои идеи по распределению бюджетных средств. В 2013 году в общемировом масштабе функционировало от 1269 до 2778 программ инициативного бюджетирования: в Европе - от 474 до 1317, в Америке - от 626 до 1138, в Азии - от 58 до 109, в Африке - от 110 до 211, в Океании - от 1 до 3 соответственно Sintomer Y. Learning from the South: Participatory Budgeting Worldwide - an invitation to global cooperation. 2010. Vol. 25. P. 85..
По данным на 2019 год, в мире насчитывается уже около 11700 аналогичных программ, при условии, что все они реализуются при помощи местных бюджетов, обеспечивают возможность граждан участвовать во всех этапах процесса и являются постоянной практикой (функционируют более одного года). С численностью данных программ в Европе (1), Южной Америке (2), Азии (3), Африке (4), Северной Америке (5) и Центральной Америке (6) в 2019 году можно ознакомиться на рисунке 2.
Рисунок 2 - Численность мировых практик инициативного бюджетирования в 2019 г.
Источник: Participatory budgeting world atlas. - P., 2019. P. 18.
Для того, чтобы подчеркнуть разнообразие форм данного механизма, опишем опыт некоторых программ инициативного бюджетирования, осуществляемых в разных странах. Несмотря на то, что черты каждой из них являются уникальными, отличающимися от других, опыт реализации каждой из них признается успешным.
Начнем с программы инициативного бюджетирования, разработанной для г. Рейкьявик - столицы Исландии. Её запуску поспособствовала работа интернет-портала «Лучший Рейкьявик» («Better Reykjavik»), созданного в 2010 году двумя частными лицами - участниками муниципальных выборов. Целью создания данной площадки было возрождение доверия к местной власти посредством проведения онлайн-консультаций с её представителями. В итоге, в процессе установленного диалога граждане начали активно делиться идеями по развитию местных территорий. Впоследствии в 2012 году городской совет принял решение поддержать некоторые инициативы, выдвинутые гражданами, и предложил создателям веб-платформы сотрудничество в рамках проекта под названием «Лучшие окрестности («Better Neighborhoods»), получившего первоначальные инвестиции в размере 5,7 млн. евро из городского бюджета. Процедура осуществления мероприятий является прозрачной и понятной для граждан: для голосования за инициативы на веб-платформе активистам необходимо использовать личный электронный идентификатор. Принять участие в размещении инициативы и голосовании может каждый гражданин старше 15 лет. Каждый месяц 25 идей для каждого из 10 районов, набравшие наибольшее количество голосов, рассматриваются городским советом. Затем муниципалитет информирует граждан о том, одобрены ли идеи. В итоге каждый год реализуется около 100-120 проектов. По данным на 2019 год, за все время существования программы в голосовании на веб-платформе приняло участие более 50% населения (70 000 человек из 120 000 жителей города) и собрано более 8900 идей по развитию территорий Рейкьявика.
Примером мегаполиса, успешно использующего механизм гражданского участия в распределении бюджетных средств, можно назвать Нью-Йорк - крупнейший город в Соединенных Штатах Америки с населением свыше 8,3 млн человек. В Нью-Йорке реализуется одна из самых масштабных и быстроразвивающихся программ инициативного бюджетирования - она функционирует с 2012 года и ее общий бюджет составляет 210 млн долларов. Согласно информации, предоставленной в одном из зарубежных источников, в 2018 году около 100 тысяч жителей этого города приняли участие в распределении бюджетных средств в размере 37 млн долларов, которые были направлены на реализацию 124 проектов. Важно отметить, что члены городского совета каждого района сами решают, будет ли их район участвовать в программе и какая сумма из бюджета будет на это выделена. Причем размер бюджета, направленного на программу, должен составлять минимум 1 млн долларов. В условиях работы данной программы местные власти предоставляют гражданам возможность создать инфраструктурные проекты с бюджетом не менее 50 тысяч долларов каждый и сроком службы не менее 5 лет. Важно, что власти Нью-Йорка нацелены на включение в активность всех жителей мультинационального города: ими были составлены версии документов, необходимых для участия, на 9 языках: испанский, китайский, французский креольский, корейский, русский, польский, греческий, идиш, бенгальскийSu C. Re-Engaging the Disenfranchised: Participatory Budgeting in the United States: Review of Democracy Reinvented. 2016. Vol. 105. P. 23-28.. Кроме того, в проекте могут участвовать все жители города, старше 14 лет - без ограничений по гражданству, социальному статусу, владению английским, уровню доходов. При этом процесс голосования организуется гибким образом с использованием разнообразных механизмов - от цифровых устройств на избирательных участках до мобильных серверов с использованием специальных устройств, предоставленных компаниями Microsoft и Google. Примерами инициатив, реализованных в рамках программы, могут служить такие проекты, как: установка на улицах камер наблюдения и электронных табло с расписанием движения общественного транспорта, благоустройство парков, установка системы кондиционирования в школах. По данным на февраль 2020 года, за все время существования программы была реализована 1491 инициатива. Наибольшее количество проектов было выполнено в сферах образования, благоустройства парков и зон отдыха.
В испанском городе Севилья практика инициативного бюджетирования начала применяться в 2004 году. Отличительной чертой местной программы является то, что в ее рамках граждане получают возможность распределить не менее 50% средств из городского бюджета. В период с 2004 г. по 2013 г. это, в среднем, составляло около 19 миллионов долларов в год. Данные средства могут быть направлены не только на конкретные проекты, но и на развитие отдельно выделенных сфер общественной жизни. Например, граждане могут делегировать средства департаментам спорта, строительства, молодежной политики, образования, культуры, окружающей среды, здравоохранения и гендерной проблематики. При этом взаимодействие граждан и власти строится не только онлайн, но и в формате живого общения. При этом в процессе программы внимание уделяется также и процессу обучения граждан. Например, на первом собрании участникам разъясняется, как осуществляется бюджетный процесс и как составляется бюджет на основе участия граждан. Представляется также и бюджет прошлого года. Это дает возможность участникам определить направления, которые больше нуждаются в финансировании. На втором собрании при помощи голосования активисты определяют, какие инициативы будут выдвинуты на рассмотрение районных советов. Их может быть не более пяти. Кроме того, граждане выбирают делегатов, которые будут участвовать в работе районных советов. Отобранные районным советом предложения презентуются на собраниях в микрорайонах и утверждаются последними. В качестве результатов работы проекта в Севилье можно упомянуть обновление инфраструктуры в более бедных районах города, включая строительство новых водостоков и тротуаров, а также создание общественной радиостанции, которая начала вещание в 2008 году. Ежегодно в обсуждении местного бюджета участвует 20 000 человек Захарчук Е. А. Бюджетирование на основе общественного участия: зарубежный опыт и практика применения в России. 2019. №1. С. 11..
Уникален опыт китайского города Чэнду, расположенного в провинции Сычуань и населенного 14 млн жителей. Практика инициативного бюджетирования данного региона является реализуется при поддержке государственного инвестиционного фонда «Инвестиционная компания малых городов Чэнду». В рамках данной программы местные сообщества получают ссуды, самостоятельно определяя их объем и решая, как и на что их потратить. При этом максимальный размер суммы кредита в 7 раз превышает первоначальный взнос сообщества. Кредиты возвращаются в течение семи лет. Важно отметить, что участие в данной программе обеспечивает признание и протекцию прав на использование коллективного договора аренды земли сельскохозяйственного назначения сроком до 70 лет. Это является важнейшим стимулом для развития сельского хозяйства, что увеличивает ценность этих земель. Именно поэтому в 90% случаев средства направляются гражданами на развитие сельскохозяйственной сферы, включая сельские дороги, канализацию, озеленение, полив и водоснабжение. В остальных случаях осуществляются проекты по развитию бизнеса, инфраструктуры и сферы услуг. За все время существования практики было реализовано более 50 000 проектов.
Рассмотрев опыт других стран, можно отметить, что каждая программа инициативного бюджетирования имеет отличительные черты и особенности. В зависимости от экономического состояния страны и региона могут варьироваться такие параметры, как объем средств, доверенный гражданам, масштаб реализации инициатив, минимальный возраст участников, тематика принимаемых на конкурс идей, формат проведения собраний и голосований. Несмотря на это, существуют общие тенденции и тренды развития практик инициативного бюджетирования, к которым стремится большинство иностранных государств: масштабирование данного процесса, сдвиг в сторону инклюзивности разнообразных групп граждан, обучение заинтересованных представителей общественности, внедрение экспериментальных программ и практик инициативного бюджетирования, а также реализация более дорогостоящих проектов.
Опыт применения практики инициативного бюджетирования в Российской Федерации
В России практика инициативного бюджетирования впервые была применена в 2007 году в рамках реализации Программы поддержки местных инициатив Всемирного банка (ППМИ). Роль Всемирного банка в данном случае заключалась в предоставлении платных консультационных услуг для получения технической помощи при подготовке и реализации Программы. В целом помощь данной организации была важна для формирования основы, необходимой для последующей эффективной реализации программы, а конкретно: нормативно-правовой базы, согласованных и опробованных механизмов и процедуры программы, обученных и получивших необходимый практический опыт команды местных консультантов и глав поселений. Таким образом, российская ППМИ была основана на передовой международной практике и была нацелена на развитие использования ресурсов общин и поощрение гражданского участия в решении социально-экономических проблем Шульга И. Обзор эффективной практики и уроков, почерпнутых из опыта региона Европы и Центральной Азии. 2014. №71. С. 1-4.. Суть Программы состояла в выборе актуальной и требующей решения проблемы на территории муниципального образования, подготовки проекта по её решению, а также организации его софинансирования населением, бизнесом, муниципальным и региональным бюджетами.
Первым участником ППМИ стал Ставропольский край, и уже с 2014 года регион продолжил реализацию Программы самостоятельно. Важно отметить, что изначально в проекте были задействованы только населенные пункты восточной зоны края (7 муниципальных районов), так как они были признаны сильно отстающими в социальном и экономическом развитии от центральных зон региона. Деятельность Программы на протяжении первых ее циклов была признана успешной и результативной, и поэтому, начиная с 2017 года, её действие стало распространяться на всю территорию края с одновременным увеличением финансирования до 200 млн. рублей. В 2019 году в рамках Программы были реализованы 236 проектов: 101 благоустроенный парк и места массового отдыха, 46 отремонтированных объектов культуры, 40 новых спортивных площадок, а также содержание мест захоронения, ремонт газопроводов и водопроводов, приобретение коммунальной техники. Общая стоимость этих объектов составляет более 693 млн рублей.
Вторым регионом-участником Программы стала Кировская область. (тенденции и перспективы развития) Численность населения городских поселений данного региона не превышает 25 тыс. человек, поэтому характер решаемых проблем часто имеет отношение к ремонту учреждений образования и культуры (детских садов, школ, ДК), а также к электроснабжению, ремонту водопровода и дорог. Согласно данным опроса, проведенного в Кировской области по результатам Программы 2014-2015 гг., 82% жителей данных поселений пользовались результатами проекта и более 90% граждан считали решённые ППМИ проблемы важными или очень важными. Именно поэтому Правительство области активно поддерживает развитие данной программы: размер областной субсидии, выделенной ежегодно на ее реализацию, в период с 2012 по 2016 год увеличился с 20 до 200 млн рублей.
Со временем деятельность Программы стала осуществляться и в других российских регионах: Тверской, Нижегородской областях, Республике Башкортостан, Хабаровском крае, Республике Северная Осетия-Алания, Еврейской автономной области. Также данное направление было включено в Федеральную целевую программу «Устойчивое развитие сельских территорий» на срок с 2014 г. по 2017 г. В итоге в 2016 году в рамках соглашения между Всемирным банком и Министерством финансов Российской Федерации о проведении федерального проекта «Развитие инициативного бюджетирования в субъектах РФ в 2016-2018 гг.», уже 24 региона страны стали участниками национальной программы по развитию инициативного бюджетирования. По результатам функционирования в России течение первых нескольких лет Программа доказала свою эффективность в решении основных задач общинного развития посредством прямого улучшения социальной инфраструктуры, вовлечения населения в процесс принятия решений и укрепления доверия внутри сообщества, а также между общинами и местными органами управления.
В настоящее время в рамках работы ППМИ в России ежегодно проводится более 2000 собраний при участии 200 000 активистов. Также ежегодно реализуется более 4 000 проектов, направленных на повышение качества жизни около 1,5 млн человек. Самыми популярными тематиками проектов являются реабилитация дорог, систем водоснабжения и культурных центров Шульга И. Обзор эффективной практики и уроков, почерпнутых из опыта региона Европы и Центральной Азии. 2014. С. 3..
Важно отметить, что инициативное бюджетирование в России развивалось не только в рамках вышеописанной практики. Программы гражданского участия в распределении бюджетных средств также были запущены при поддержке Общероссийского народного фронта и партии «Единая Россия» в 2011 году. Данные практики представляют собой отдельные региональные программы и чаще всего называются «Народный бюджет» либо «Народная инициатива». Наиболее успешными признаются программы Тульской и Иркутской областей. Например, в Тульской области с 2011 по 2016 годы в рамках «Народного бюджета» на реализацию более 3 000 гражданских инициатив было направлено около 3 млрд рублей, из которых доля средств населения и спонсоров составила 409 млн рублей. Что касается Иркутской области, то в её местной программе в 2016 году было решено около 1 000 местных проблем при использовании 339 млн рублей, 300 млн из которых было выделено из областного бюджета, а 39 млн - из бюджета муниципальных образованийДоклад о лучшей практике развития «Бюджета для граждан» в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. - М., 2017. С. 30..
Более того, в 2013 году Европейским Университетом Санкт-Петербурга при поддержке фонда А. Кудрина было положено начало проектам по внедрению данного механизма в муниципальное управление двух городов: «Народный бюджет» в Череповце Вологодской области и «Я планирую бюджет» в Сосновом бору Ленинградской области. С 2014 года эксперимент был распространен на ряд муниципалитетов Кировской области Шульга И. Инициативное бюджетирование. Российский опыт в области участия граждан в решении вопросов местного значения. - М., 2017. С 105.. Отличием новой практики от ППМИ и «Народного бюджета» являлось то, что в ней отсутствовал механизм софинансирования, то есть средства поступали в проекты только из муниципального бюджета. При этом каждый совершеннолетний гражданин получил возможность подать заявку и быть выбранным при помощи жребия для участия в бюджетной комиссии, а значит, получить шанс реализовать конкретную инициативу, разработанную самостоятельно. Еще одним отличием данных проектов от Программы поддержки местных инициатив являлось то, что в этой модели на первом месте основное внимание было сконцентрировано не всецело на решении проблем, но и на человеке. Распределение бюджетных средств происходило через специально созданную комиссию, состоящую из граждан, готовых вкладывать в проект свое время и разбираться в деталях. Организаторы, в свою очередь, помогали гражданам, уделяя глубокое внимание теоретической стороне вопроса: проводили разнообразные лекции и образовательные мероприятия. За период с 2013 по 2015 годы более 1000 жителей этих муниципалитетов подали заявки на участие в проекте, и в итоге более 250 человек, отобранных при помощи жеребьевки, определили, как должны быть распределены средства из бюджета. Граждане предложили более 300 новый идей, направленных на решение актуальных проблем муниципалитетов., на реализацию которых было выделено 120 млн рублей.