Дипломная работа: Развитие инициативного участия граждан в бюджетном процессе в Санкт-Петербурге (на примере проекта Твой бюджет)

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

«НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

«ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ»

Факультет Санкт-Петербургская школа социальных науки востоковедения

Департамент Государственного администрирования

Выпускная квалификационная работа

Развитие инициативного участия граждан в бюджетном процессе в Санкт-Петербурге (на примере проекта «Твой бюджет»)

Волкова Алена Игоревна

Санкт-Петербург 2020

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ГРАЖДАНСКОЕ УЧАСТИЕ И ГРАЖДАНСКАЯ КУЛЬТУРА КАК НЕОБХОДИМЫЕ ЭЛЕМЕНТЫ СОВРЕМЕННОГО ОБЩЕСТВА

1.1 Теоретико-методологические основы гражданского участия

1.2 Гражданская культура в Российской Федерации и механизмы ее формирования

ГЛАВА 2. ИНИЦИАТИВНОЕ БЮДЖЕТИРОВАНИЕ КАК ИНСТРУМЕНТ ФОРМИРОВАНИЯ ГРАЖДАНСКОЙ КУЛЬТУРЫ

2.1 Мировой опыт в сфере инициативного бюджетирования

2.2 Теоретико-методологические основы инициативного бюджетирования

ГЛАВА 3. ИССЛЕДОВАНИЕ ГРАЖДАНСКОГО УЧАСТИЯ В Г. САНКТ-ПЕТЕРБУРГ НА ПРИМЕРЕ ПРОЕКТА «ТВОЙ БЮДЖЕТ»

3.1 Проект «Твой бюджет» как канал реализации гражданского участия в г. Санкт-Петербург

3.2 Анализ опыта гражданского участия членов бюджетных комиссий проекта «Твой бюджет - 2020»

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

ПРИЛОЖЕНИЕ

АННОТАЦИЯ

ВВЕДЕНИЕ

Истинная свобода гражданина подразумевает не только его возможность высказывать свое мнение и влиять на процесс государственного и муниципального управления, но и наличие у него определенных знаний и навыков, а также ответственности за принимаемые решения. Эти условия реализует такой механизм гражданского участия, как инициативное бюджетирование. Данная практика зародилась в Латинской Америке более 30 лет назад и в настоящее время активно используется по всему миру. Её суть состоит в вовлечения населения в бюджетный процесс, а точнее, в реализации проектов и решений, разработанных гражданами и финансируемых за счет бюджета. При этом в рамках программ инициативного бюджетирования их участники имеют не только права, но и обязанности: на них лежит ответственность за создание концепций проектов, за выбор наиболее приоритетных из них и за последующий контроль над процессом их воплощения.

За все время своего существования данная практика не потеряла свою актуальность. Её использование нацелено не только на решение наиболее острых проблем сообществ, но и на борьбу с коррупцией, социальным иждивенчеством, на экономию бюджетных средств, укрепление социального капитала и множество других положительных эффектов. Тематика инициативного бюджетирования постоянно находится под вниманием общественности в рамках разнообразных форумов, конференций и других мероприятий по вопросам гражданской культуры и гражданского участия. Она также многократно упоминается в научных исследованиях под авторством И.С. Анцыферовой, В.В. Вагина, И.В. Задорина, Е. А. Захарчук, М. В. Пинаевской, Т. Кристенсена (T. Christensen), Б. Вамплера (B. Wampler), Дж. Лернера (J. Lerner), А. Шаха (A. Shah) и других социологов и политологов. При этом в разнообразных источниках инициативное бюджетирование чаще всего рассматривается в контексте российского и зарубежного опыта, его эффектов, проблем его внедрения и направлений развития, без внимания к данной практике как к способу вовлечения социально и политически пассивных граждан к активности и развития культуры участия. Также данная тематика практически не упоминается в качестве элемента культуры гражданского участия, а также не рассматривается как инструмент ее укрепления и развития.

В связи с этим целью работы является рассмотрение практики инициативного бюджетирования как элемента гражданской культуры, а также определение того, вовлекает ли данный механизм в участие ранее социально и политически пассивных граждан или лишь является каналом проявления гражданского участия людей с активной позицией и уже имеющимся опытом в данной сфере.

В соответствии с целью работы поставлены следующие задачи:

исследовать теоретические основы гражданского участия и инициативного бюджетирования;

рассмотреть особенности гражданской культуры и опыт существующих практик инициативного бюджетирования в Российской Федерации;

собрать и систематизировать информацию об участниках проекта инициативного бюджетирования и их опыте гражданского активизма;

провести анализ полученных данных и сделать выводы по результатам работы.

Объектом исследования является практика гражданского участия в рамках проектов инициативного бюджетирования. Предмет исследования - проект «Твой бюджет» как способ вовлечения населения в гражданский активизм. Данный проект был выбран как один из первых, крупнейших и наиболее успешно практикуемых в Российской Федерации.

Гипотеза исследования заключается в предположении, что:

в программах инициативного бюджетирования преимущественно участвуют лица, не имеющие либо имеющие мало опыта гражданской активности;

в программах инициативного бюджетирования преимущественно участвуют граждане, которые голосуют на выборах;

существует связь между социально-демографическими показателями и уровнем гражданской активности человека;

граждане, принимающие участие в программах инициативного бюджетирования, чаще всего планируют продолжить данную практику.

В ходе исследования применены теоретические и эмпирические методы: синтез ключевой информации по изучаемым тематикам, описание российского и зарубежного опыта, анкетирование граждан, а также проведение факторного анализа и построение регрессионной модели на основе полученных данных. При расчетах использовались программы Microsoft Excel и IBM SPSS Statistics.

Выпускная квалификационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений. В первой главе раскрывается теоретическая база гражданского участия, рассматривается специфика российской гражданской культуры. Во второй главе описывается история возникновения и распространения механизма инициативного бюджетирования, а также упоминаются основные условия и эффекты реализации данной практики. В третьей главе проводится исследование гражданского участия на примере проекта «Твой бюджет», реализуемого в г. Санкт-Петербург. В заключении подводятся основные итоги и выводы, предлагается краткий анализ проделанной работы.

ГЛАВА 1. ГРАЖДАНСКОЕ УЧАСТИЕ И ГРАЖДАНСКАЯ КУЛЬТУРА КАК НЕОБХОДИМЫЕ ЭЛЕМЕНТЫ СОВРЕМЕННОГО ОБЩЕСТВА

1.1 Теоретико-методологические основы гражданского участия

Понятие и формы гражданского участия

В современных условиях гражданское участие в решении вопросов местного значения является необходимым элементом и важнейшим инструментом системы государственного и муниципального управления. Под гражданским участием (а также гражданской активностью и социальной активностью граждан) здесь и далее понимается деятельность людей, не наделенных властными полномочиями, и их объединений, которая направлена на влияние на процесс принятия решений структурами публичной власти в вопросах, касающихся реализации прав и интересов граждан или общего изменения социальной реальности Подъячев К.В. Институт обращений граждан в органы власти в России: возможности возникновения нового канала влияния. -М., 2007. С. 68-80.. Основными целями гражданского участия являются решение определенных проблем населения посредством прямого взаимодействия с органами власти и повышение качества и эффективности процессов государственного управления, в том числе обеспечение рационального расходования бюджетных средств и соблюдение интересов всех затрагиваемых сторон. Стоит отметить, что важной чертой гражданского участия является направленность не на удовлетворение личных потребностей конкретного человека или узкой группы лиц, а на решение проблем, имеющих социальное значение и затрагивающих интересы всего общества. Именно поэтому в научной литературе данное понятие состоит в неразрывной связи с тематикой гражданского общества и демократии.

В силу того, что гражданская активность является правом человека, а не обязанностью, а также того факта, что возможности участия могут различаться в зависимости от ситуации и условий со стороны законодательства, уровни общественного участия могут различаться. Различия между этими уровнями были описаны в «лестнице» общественного участия, схематично изображенной на рисунке 1.

Рисунок 1 - «Лестница» общественного участия

Данная концепция была разработана Шерри Арнстейн (Sherry Arnstein) и представлена в одном из её исследований в 1969 году Arnstein, S.R. A Ladder of Citizen Participation. - L., 1969. P. 216-224.. «Лестница» описывает 8 видов гражданского участия, разделенных на три группы: реальное, «символическое» и отсутствующее. При помощи последней группы данная концепция дает понять, что не все способы взаимодействия с властью могут быть названы реальным участием. Например, под «манипулированием» подразумевается возможность власти создавать видимость сотрудничества с населением при помощи объединения граждан в общественные комитеты или ассоциации. При этом данные группы не получают никаких возможностей к реальному действию, так как используются властными структурами, чтобы понять социальные и политические настроения граждан и убедить их мыслить в нужном для власти направлении. В прошлом этот уровень участия был распространен в фавелах Рио-де-Жанейро, особенно во время военного режима вплоть до 1980-х годов. «Терапия» также описывает ситуации, в которых «эксперты» со стороны уполномоченных структур во время встреч с представителями общин сосредоточивают свое внимание на корректировке ценностей и установок членов общины, чтобы они в большей степени соответствовали ценностям и установкам, выгодным власти, и при этом убеждают в будущем экономическом и социальном процветании.

Следующая ступень - «информирование» - находится на «символическом» уровне участия. Данный тип социального включения подразумевает оповещение населения о том, какие изменения и события происходят или произойдут в ближайшем будущем. Стоит отметить, что в таком случае информация предоставляется гражданам в последний момент, когда уже нет возможности привнести какие-либо изменения. При этом предоставленные данные часто являются поверхностными и неполными, а вопросы со стороны активистов не поощряются. Примером к этому может служить история создания канатной дороги в Комплексо-ду-Алемао - одной из фавел Рио-де-Жанейро. Организаторы проекта приглашали на встречи активистов, но не интересовались их мнением, а оповещали их о том, что именно будет происходить в процессе постройки. Впоследствии они использовали полученные на собраниях подписи граждан в качестве доказательств выполнения государственного плана по сотрудничеству с населением. Как правило, подобные истории завершаются некачественным выполнением работ, что может привести к негативным последствиям в дальнейшем.

«Учет мнения» и «консультации» можно назвать не более эффективными способами сотрудничества с гражданами, чем «информирование». Их идея состоит в сборе информации от населения, и чаще всего это осуществляется посредством проведения опросов и интервью, встреч, сбора устных и письменных комментариев к документам. Полученные результаты могут быть обработаны и интерпретированы особым образом, искажающим реальные данные. Формой «учёта» этих данных также может быть игнорирование высказываний и интересов граждан. Данная практика является достаточно популярной в Соединенных Штатах Америки и часто используется для создания иллюзии взаимодействия с бедными слоями населения. Подобные случаи сбора данных без использования полученной информации от горожан приводят только к негативным последствиям, главным из которых можно назвать укрепление недоверия в сторону власти.

Что касается «оплачиваемого участия», то под ним понимаются практики по типу общественных советов при органах власти. Несмотря на то, что представителям общественности в данной структуре не выдается материальное вознаграждение, их выгода обосновывается прямым контактом с «начальством», а также установлением полезных связей в аппарате органов власти. В силу данных причин в большинстве случаев реальная заинтересованность в решении вопросов у таких «активистов» отсутствует или не является приоритетной. При этом, когда подобные стимулы перестают быть нужными, участие прекращается.

Перейдем к «реальному» участию, первой ступенью которого является «планирование» - когда орган, уполномоченный принимать решения, делит с общественностью часть своих полномочий и позволяет гражданам самостоятельно определять проблемы и предлагать свои идеи по их решению. Совместное планирование может происходить в формате консультативных групп, рабочих групп, переговоров. При этом объём передаваемых полномочий и ответственности может различаться в зависимости от конкретного случая.

Следующая ступень - «партнерство» - осуществляется схоже с «планированием», но в этом случае в процессе сотрудничества обе стороны равноценно несут ответственность как за полученные результаты, так и за решение сложных вопросов и разрешение противоречий Arnstein, S.R. A Ladder of Citizen Participation. 1969. P. 216-224..

«Наделение полномочиями» обозначает ситуацию, при которой у населения в процессе принятия решений появляется больше прав и возможностей, чем у представителей местной власти. Чаще всего подобная практика выглядит как прямое участие граждан в решении каких-либо вопросов на всех этапах процесса, когда именно горожане принимают ключевые решения и несут за них ответственность.

Высшая ступень - «гражданское управление» - это тот уровень участия, на котором производится решение наиболее важных вопросов жизни сообщества силами только самих его членов. Также в данном случае у граждан появляется возможность полностью контролировать свою общину и иметь прямой доступ к средствам. Это позволяет сообществам использовать свои ресурсы именно так, как они считают нужным. Примером такого подхода, связанного с жильем, который набирает все большую популярность в Соединенных Штатах и Великобритании, является общинный земельный фонд.

На всех уровнях вышеописанной «лестницы» гражданское вовлечение может принимать множество различных форм и использовать большое количество технологий в процессе его реализации. В одном из своих исследований на данную тематику К.В. Подъячев выделяет из них несколько наиболее эффективных, которые, согласно вышеизложенной концепции являются проявлением реального участия, а именно: массовые акции, гражданский контроль, «финансовое» участие, а также информационно-образовательная деятельность (см. таблицу 1).

Таблица 1 - Основные формы гражданского участия*