Мотивация граждан к участию в инициативном бюджетировании
Для того, чтобы привлечь наибольшее число граждан к проявлению активности, увеличив этим социальный капитал города, важно понимать мотивы и цели, которые вызывают у горожан желание принять участие в программах инициативного бюджетирования.
В первую очередь, к участию в подобных программах граждан может привлекать возможность получения расширенного доступа к информации о процессах принятия решений в сфере развитии городских территорий Rajan V. NGOs as partners in the process of reform: are they the yogis or the bhogis of development? - I. , 2004. P. 253-271.. При этом, в процессе сотрудничества с исполнительными органами местной власти и при разработке проектной документации активисты более подробно узнают о системе распределения бюджетных средств, о том, в чем в действительности состоит работа местной власти. Также активисты знакомятся с технической стороной вопроса: планами по застройке территорий и бюрократическими процессами, с которыми ежедневно сталкивается местная администрация. Более того, при проведении заседаний бюджетных комиссий граждане получают возможность пообщаться с представителями местной администрации, поделиться идеями по повышению качества жизни в районе или городе в целом. Таким образом горожане получают возможность высказаться и быть услышанным, что может положительно влиять на их гражданскую активность в дальнейшем.
В научной литературе по данной теме в качестве мотива граждан к участию также упоминается получение возможности влиять на качество выполнения каких-либо проектов по развитию инфраструктуры территории. В процессе реализации инициативы активисты имеют право контролировать все стадии создания объекта. Например, в бразильском городе Белу-Оризонти все технические планы заранее предоставляются на оценку гражданам. Часто жители района, в котором будет реализован какой-либо проект, выставленный на обсуждение, предлагают какие-либо поправки, после которых планы уходят на доработку, после которой окончательно одобряются горожанами. Подобная практика не только дает гражданам чувство контроля над ситуацией, но и помогает организаторам программы и местной администрации убедиться в том, что все услуги подрядчиков выполняются качественно и одобряются теми, кто будет в итоге пользоваться данными объектами.
Разумеется, гражданское участие чаще всего мотивируется не только личными целями и частными интересами, но и желанием граждан принести пользу обществу и государству. Чтобы понять, как гражданский активизм в сфере инициативного бюджетирования может повлиять на социально-экономическое развитие регионов, опишем основные возможные эффекты использования данного механизма.
Типология эффектов практик инициативного бюджетирования
Активное участие граждан в бюджетном процессе, которое происходит в процессе предложения, отбора и реализации инициатив, приводит к появлению целого комплекса социальных, экономических, институциональных и управленческих эффектов. Наиболее явными и многочисленными из них чаще всего становятся экономические и социальные.
Во-первых, в результате создания проектов совместно с гражданами осуществляется минимизация «размывания» муниципальных средств, повышаются открытость и «прозрачность» бюджетного процесса. Во-вторых, прямое участие граждан в подготовке проектной документации и создании проектов приводит к удешевлению стоимости создания объектов, то есть экономии бюджетных средств. Также оптимизировать расходы помогает тот факт, что в процессе работы подобных программ граждане голосуют за реализацию наиболее приоритетных инициатив, которые помогут в решении наиболее актуальных и острых местных проблем, что также минимизирует траты Вагин В.В. Инициативное бюджетирование и качество жизни 2016. № 73. С. 6.. В итоге, в результате вышеописанных мероприятий, в регионах появляются полезные объекты инфраструктуры, которые будут бережно эксплуатироваться гражданами (так как они сами принимают прямое участие в их создании), что приведет к увеличенному сроку их службы. Более того, по данным зарубежных исследований, в городах, где используется механизм инициативного бюджетирования, возрастает налоговая дисциплина. Особенно в части местных бюджетообразующих налогов.
Что касается социальных и институциональных эффектов, то они тесно связаны с экономическими и зависят от «прозрачности» и «понятности» бюджетных решений и степени общественного контроля над ними. В случае, если программы реализуются согласно основным принципам инициативного бюджетирования, у граждан выстраивается конструктивный диалог с властью, появляется понимание своей роли в развитии территории, а также понимание возможности организации «честных проектов» без коррупции и волюнтаризма, что приводит к повышению доверия к административным структурам. Более того, исследования показали, что в муниципалитетах, на территории которых реализуются проекты, удовлетворённость населения услугами в месте проживания значительно возрастает. В случае успешного осуществления проектов формируется более лояльное отношение к деятельности местной власти, происходит наработка социального капитала и компетенций сообщества, снижение иждивенческих настроений, повышается финансовая и бюджетная грамотность населения Анцыферова И.С. Социальные эффекты инициативного (партисипаторного) бюджетирования. С.4.. При этом со стороны населения также возможна активизация участия в местном самоуправлении в связи с изменениями в понимании гражданами своей роли.
В результате проведения подобных программ проявляются также некоторые управленческие эффекты. Например, в результате сотрудничества с активистами работники органов власти обучаются «мягким» практикам взаимодействия с населением, начинают более компетентно и профессионально относиться к работе, обретают навыки проектной организации труда. В процессе взаимодействия с сотрудниками органов местного самоуправления граждане также обучаются управленческим навыкам и получают новые знания в сфере бюджетного процесса: более подробно узнают о процессе формирования территориального бюджета и практике использования его средств Вагин В.В. 50 вопросов об инициативном бюджетировании. C. 19..
Итак, в данной главе мы рассмотрели историю возникновения механизма инициативного бюджетирования и его наиболее успешные международные и российские практики. Также мы описали условия и риски функционирования данных практик и типологию эффектов, возникающих в результате их применения. Мы пришли к выводу, что участие населения в процессе распределения бюджетных средств можно назвать способом вовлечения граждан, обладающим наибольшим количеством преимуществ по сравнению с другими практиками, описанными выше. Программы инициативного бюджетирования влияют не только на укрепление доверия к органам власти и повышение качества жизни граждан в результате развития городской инфраструктуры, но и оказывают стойкое воздействие на общество в целом. Использование данного механизма несет яркий образовательного эффект, а также помогает не только решать проблемы граждан, но и объединять их, накапливая социальный капитал региона. Более того, в процессе реализации подобных программ происходит экономия бюджетных средств и обеспечивается открытость в сфере их распределения.
В следующей части работы мы более подробно изучим то, как программы инициативного бюджетирования влияют на развитие гражданской культуры, а также проверим, правдиво ли суждение, высказанное в качестве гипотезы. Исследование будет основываться на опыте программы «Твой бюджет», реализуемой в г. Санкт-Петербург.
ГЛАВА 3. ИССЛЕДОВАНИЕ ГРАЖДАНСКОГО УЧАСТИЯ В Г. САНКТ-ПЕТЕРБУРГ НА ПРИМЕРЕ ПРОЕКТА «ТВОЙ БЮДЖЕТ»
3.1 Проект «Твой бюджет» как канал реализации гражданского участия в г. Санкт-Петербург
Пилотный цикл «Твоего бюджета» был организован администрациями Центрального и Василеостровского районов г. Санкт-Петербурга совместно с Комитетом финансов Санкт-Петербурга и запущен в 2016 году. Проект впервые дал возможность жителям Санкт-Петербурга напрямую участвовать в распределении средств городского бюджета. Его суть заключалась в том, чтобы предложить каждому совершеннолетнему жителю Санкт-Петербурга, являющемуся гражданином РФ, но не являющемуся представителем органов государственной власти или местного самоуправления, внести свои инициативы, направленные на повышение качества жизни в Центральном и Василеостровском районах города. На реализацию идей граждан были выделены средства в размере 10 млн рублей на район.
В качестве целей проекта «Твой бюджет» организаторы указали реализацию проектов по развитию городской среды, повышение прозрачности и открытости информации о бюджете, повышение уровня грамотности граждан в бюджетной и финансовой сфере, контроль общественности за расходованием средств бюджета, более эффективное расходование бюджетных средств.
Условия организации проекта таковы: после сбора гражданских инициатив проводится жеребьевка, случайным образом определяющая среди граждан по 20 членов бюджетной комиссии для каждого района. Далее члены бюджетной комиссии прорабатывают свои инициативы во время еженедельных встреч и выбирают на итоговом голосовании проекты-победители. При этом все инициативы проходят этап экспертизы, в результате которого члены бюджетной комиссии получают экспертные заключения сотрудников органов исполнительной власти, в которых указывается, возможна ли их реализация. В случае положительного решения инициатива выдвигается на голосование, в процессе которого члены бюджетной комиссии выбирают инициативы-победители. Каждый член бюджетной комиссии имеет право проголосовать только за один проект. Победителями становятся инициативы, которые получают наибольшее количество голосов и при этом не требуют на реализацию более 10 миллионов рублей, выделенных из городского бюджета для каждого района. Участники, разработавшие проекты-победители, участвуют в их реализации.
Так как проект проходил в тестовом режиме, его цикл длился три месяца: с 20 сентября по 19 декабря 2016 года. Его реализация была организована в несколько этапов (см. рисунок 5). В рамках проекта также проводились открытые для всех граждан лекции по бюджетному процессу, контрактной системе государственных закупок, городскому планированию и другим вопросам, важных для компетентного обсуждения предлагаемых инициатив.
Рисунок 4 - Этапы проекта «Твой бюджет-2016»
Источник: Пинаевская М. В. Общественное участие в бюджетном процессе Санкт-Петербурга на примере проекта «Твой бюджет». - М. : Буки-Веди, 2017. С. 34-37.
На первом этапе проекта гражданами было подано 766 заявок с инициативами. При этом 71% идей относились к развитию Центрального района, и 29 - Василеостровского района г. Санкт-Петербург. Наибольшее количество заявок - 36% - было направлено на благоустройство территорий районов. Дополнительно 15% заявок относились к обустройству детских и спортивных площадок. Более того, жители обоих районов продемонстрировали заинтересованность в развитии сферы дорожного хозяйства и транспорта (22% от всех заявок). Значительная часть идей касалась формирования сети велодорожек, установки велосипедных парковок, а также решения проблем с парковкой автомобилей. Наименьшее количество идей относилось к тематикам социального обеспечения, культуры и туризма - 3%, охраны окружающей среды - 3%. Остальные инициативы относились к категории «прочее» - и составили 21% от всех заявок Результаты проекта «Твой бюджет». Отраслевая структура инициатив. URL: https://clck.ru/NVSBM (дата обращения: 21.04.2020)..
В результате голосования среди членов бюджетной комиссии и проведения анализа проектов экспертами, победителями стали 30 из 12 инициатив, которые в дальнейшем были реализованы. Наиболее известными из них стали: веломаршрут на набережной р. Фонтанки, пункт обогрева для бездомных, парк на Смоленке, площадка для занятия экстремальными видами спорта Там же..
Данный опыт был признан успешным и в 2017 году число районов-участников проекта было увеличено до пяти: Адмиралтейский, Московский и Петроградский присоединились к практике. В этот раз цикл проекта длился с июня по декабрь, но последовательность этапов и их содержание остались прежними. На развитие проектов в каждом районе было так же выделено по 10 млн рублей. В итоге 1170 гражданами было подано 1356 идей, 43% из которых относились к установке спортивных и детских площадок, 21% - к транспортной системе, велоинфраструктуре и ЖКХ, 20% - к сфере благоустройства городских территорий. К тематикам социальной сферы и экологии было отнесено 8% и 7% заявок соответственно. В итоге из 37 проектов членов бюджетной комиссии победителями стали 17 инициатив, все из которых были реализованы. В качестве примеров можно упомянуть такие проекты, как велосипедный маршрут «Адмиралтейский», душевой пункт для бездомных, спортивная площадка «Вяз», сквер «Библиотеки друзей», благоустройство сквера Виктора Цоя.
В 2018 году в реализации идей граждан в рамках проекта смогли принять участие уже 6 районов: 2 центральных, 3 «спальных» и 1 пригородный (Василеостровский, Центральный, Невский, Приморский, Фрунзенский, Пушкинский). Также изменились сроки проведения проекта: его начало было положено в феврале, а решение об инициативах-победителях принималось гражданами в июне. При этом на развитие проектов в каждом районе выделялось уже не 10, а 15 млн рублей. В итоге, в 2018 году 3273 жителя Санкт-Петербурга предложили 5625 проектов. Из числа всех заявок 37% относились к развитию транспортной системы, велоинфраструктуры и ЖКХ, 32% к благоустройству города, 13% к строительству спортивных и детских площадок, 9% к сфере образования, социальных проектов и досуга, 5% - к сфере экологии. Позже гражданами - членами бюджетной комиссии - было выбрано 17 из 39 инициатив, прошедших экспертную оценку. 10 из них уже реализованы: была завершена установка контейнеров для раздельного сбора мусора в Пушкинском районе, созданы площадки для выгула домашних животных, установлены скамейки в Василеостровском районе, создан инклюзивная детская игровая площадки и др. По данным на апрель 2020 года, еще 7 инициатив находятся в стадии реализации. Среди них можно упомянуть городскую систему навигации в Василеостровском районе, тропу здоровья на улице Новоселов, социальную мастерскую для семей с детьми. Можно заметить, что среди инициатив-победителей стали преобладать не только идеи по благоустройству территории, но и проекты с социальной направленностью.